从权利到利益:我国劳动争议的新特点及其应对*

杨 强

(广西师范学院,广西 南宁 530001)

从权利到利益:我国劳动争议的新特点及其应对*

杨 强

(广西师范学院,广西 南宁 530001)

随着我国劳动关系的发展变化,劳动争议出现了新特点,即劳动争议的性质由以权利争议为主发展到利益争议凸显。这标志着劳动者已不满足于劳动基准权利,而要求超越劳动基准权利的更好待遇。这对我国劳动争议处理机制和劳动关系的若干主体都提出了挑战。我国应调整现行以权利争议处理为中心的劳动争议处理机制,健全利益争议处理机制。劳动行政机关不能仅将自己定位于查处违反劳动法规行为的执法者角色,应确立自己在利益争议处理中的协调者角色。工会要摆正劳动者权益代表者和维护者的角色,努力提高集体谈判能力,积极维护劳动者利益。

劳动争议;新特点;权利;利益

改革开放以来,尤其是 20世纪 90年代以来,随着我国企业产权制度、经营权制度和劳动制度的改革与发展,劳动关系发生了巨大的变化,由利益一体型向利益协调型转变。[1]在此背景下,我国劳动争议的数量不断增加,争议范围不断拓展,争议程度日益激烈,在很大程度上成为影响我国社会稳定的重要因素。从纵向的时间维度来看,我国劳动争议的性质与内容不断发展和变化,不同时期劳动争议有不同的特点,也因此影响了不同时期的劳动法律制度的设计。随着经济社会和劳动关系的不断发展变化,现今我国劳动争议又有了一些新特点,值得关注并在制度上予以回应。据不完全统计,2010年 5-8月,全国各地发生 20余起停工性质的劳动争议,引起广泛的关注与评论。从各方反应来看,关注的角度大多在工会建设与作用、收入分配上。但在笔者看来,相较于我国 2009年劳动仲裁机构受理的 68.4万件劳动争议而言,[2]这些劳动争议尽管在数量上是沧海一粟,但在性质上和一定程度上具有标志性意义,标志着我国劳动争议在性质上由以侵犯劳动者法定权益为内容的权利性质劳动争议为主到劳动者争取法定基准权利以上更好利益的利益性质劳动争议凸显的发展。这种发展对我国劳动关系的若干主体,尤其是工会和劳动行政机关,对劳动争议的处理机制都提出了严峻的挑战,迫切需要加以深入研究并提出对策。本文拟对此问题加以探讨,以期引起学术界与实务界的关注。

一、劳动争议的分类:几个概念的厘清

(一)权利争议和利益争议

劳动争议从性质上可以划分为权利争议和利益争议。[3]所谓权利争议,是指基于法律法规、劳动合同或集体合同的规定,劳动关系当事人就权利的存在与否、有无受到伤害或有无履行债务等发生的争议。权利争议涉及对劳动法律法规、劳动合同和集体合同的解释与适用,围绕着既定的权利发生,又称为法律争议。一般来说,个别劳动关系中的争议都是属于权利争议,而集体劳动关系中有关集体合同的解释、适用和履行的争议也属于权利争议。而所谓利益争议,是指因为确定或变更劳动条件而发生的争议。利益争议通常发生在集体合同的签订与变更的谈判过程中,又称为事实争议。[4]此分类的重要意义在于权利争议和利益争议的处理机制不同。权利争议是一种可裁判的争议,可以由仲裁机构或法院依据法律和合同加以裁判;而利益争议是一种不可裁判的争议,只能由双方协商、第三方调解或仲裁处理,不能通过法院等裁判机构来处理。

(二)个别争议与集体争议

按照一般劳动法理论,劳动争议又可以分为个别劳动争议和集体劳动争议。个别劳动争议,“是因劳动契约关系所生之各个雇用人与受雇人间之争议及关于权利发生效力及消灭之问题。”[5]也就是说,这是发生在劳动者个人和雇主间的争议。个别劳动争议属于权利争议。而集体劳动争议,又称团体劳动争议,“团体劳动争议,与个别争议不同,非为劳动契约上权利之争,乃为团体的利益之争。”[6]集体争议是集体劳动关系的产物,通常是在集体合同的谈判过程中发生的,争议的主体,一方是工会或劳动者集体,另一方是雇主或雇主组织。集体争议属于利益争议。

但在我国,集体劳动关系还比较薄弱,集体性争议较少,尤其是因集体合同谈判发生的利益争议更少,所以在我国,集体劳动争议实质上指权利性质的争议。按照《劳动争议处理条例》第 5条规定,集体劳动争议指“发生劳动争议的职工一方在 3人以上,并有共同理由的”劳动争议。这个界定从立法本意来看,是指职工一方人数在 3人以上但有共同理由的权利性质的争议。不过随着实践的发展,一些利益性质的集体争议也开始出现,对这个表达的使用也就开始有点混乱,有的仅指职权利性质的集体性争议,有的则指包括了权利性质和利益性质的集体性争议。[7]另外,在我国,集体劳动争议基本上是指那些进入了现行劳动争议处理机制的争议,如企业的劳动争议调解委员会、各种区域性劳动争议调解委员会、劳动仲裁机构、人民法院等。而对于那些没有进入现行劳动争议处理机制,而直接采取停工、上访、游行、示威、静坐、请愿等集体行动来维护自己权益的劳动争议一般称之为群体性劳动争议。群体性劳动争议一般是因为用人单位侵犯劳动者的合法权益所致,实质上是一种权利性质的集体争议。

为概念清晰起见,顾及使用惯例,笔者用“集体劳动争议”一词指代职工主体在 3人以上并有共同理由的权利性质的争议;用“团体劳动争议”指代工会或劳动者集体与雇主或雇主组织之间因确定或变更劳动条件而发生的利益性质的争议,也即一般劳动法理论中所指的集体劳动争议。而用“群体劳动争议”指代那些没有进入现行劳动争议处理机制,而直接采取停工、上访、游行、示威、静坐、请愿等集体行动来维护自己权益的劳动争议。

二、我国劳动争议的基本特点

通过总体观察和分析,可以认为自 20世纪 90年代以来,我国劳动争议有以下基本特点:

(一)劳动争议的数量持续迅速增加

改革开放以来,随着我国企业产权制度、经营权制度和劳动用工制度的改革,劳动关系由计划经济时期的利益一体型向利益协调型转变,劳动者和用人单位的利益不断分化,加之国有企业改制、以劳动力成本的比较优势为基础的出口导向型经济和执法不严、劳动者权利意识觉醒等因素,劳动争议出现了持续不断增长的态势。自 20世纪 90年代以来,劳动争议的数量、范围、程度都有显著的增长。2009年,劳动仲裁机构共受理劳动争议68.4万件,是 1993年 8140件的 84倍,16年间,年均增长 32%。[8]

(二)集体劳动争议迅速增加后逐渐回落,群体劳动争议凸显

从 1992年起,在建设社会主义市场经济的背景下,国有企业改革持续推进,集体劳动争议不断增加。尤其是党的十五大以后,国有企业改革深入推进,产权改革和“减员增效”的用工制度改革大规模开展,使得劳动者大量下岗失业,从 1998年至 2004年,国有企业改制累计裁员超过 3000万人,[9]致使集体争议持续迅速增加。集体劳动争议绝对数量虽然不多,但是其涉及人数众多,占所有劳动争议涉及人数的半数以上,影响重大。从1994-1999年,集体劳动争议由 1482件增至 9043件,年均增长 44%。但从 2000-2009年,除少数年份外,集体劳动争议的数量则处于不断回落的态势。[10]这是由于大规模的国企改制到 2004年基本结束,集体劳动争议也就渐趋减少。

与集体劳动争议不断增长相似,群体性劳动争议也不断增多。由于群体性劳动争议对社会稳定的影响,引起社会广泛关注。例如 2003年,全国在岗职工、下岗职工及离退休人员参与群体性事件为 140多万人次,占全国各类群体性事件参与人数的 46.9%,位居第一。[11]群体性劳动争议急剧增加,已成为影响社会经济协调发展的重大社会问题,是影响社会稳定的第一位因素,但其发展势头已随着国有企业大规模改制的结束得到初步遏制。[12]

(三)劳动争议在性质上基本都属于权利争议

尽管我国劳动争议的数量迅猛增加,但从性质上来说,这些劳动争议基本上都属于权利性质的争议。实践中用人单位经常侵犯劳动者根据劳动法律法规、劳动合同或集体合同享有的权利,如拖欠工资、超时加班、拒付加班工资、劳动安全卫生条件恶劣、不依法缴纳社会保险费用、无故解除劳动合同等,特别是拖欠工资和超时加班等现象相当普遍,劳动争议大多因此而起。个别劳动争议属于权利争议,而集体劳动争议基本上也是权利争议,极少因为集体合同的谈判而产生的利益争议。国有企业改制中发生的群体性劳动争议虽然有很强的政策性,但争议主要是因为改制过程中企业在职工安置和补偿上不遵守或曲解政策法规,损害劳动者合法权益,在性质上仍然属权利争议。

三、近期我国劳动争议的新特点

总体来说,上述我国劳动争议的基本特点在今后一段时期内还将继续存在,尽管随着劳动关系的发展和完善,有些特点可能不再那么突出。但随着经济社会与劳动关系的发展变化,近期我国劳动争议又有了一些新的特点,值得关注。

(一)争议性质由权利争议到利益争议凸显

据不完全统计,2010年 5-8月,全国各地发生 20余起停工性质的劳动争议。这些劳动争议有一个共性,就是几乎所有的争议都不是因为用人单位违反劳动法规或劳动合同规定侵犯劳动者权益而引起的,事实上这些企业多是知名外资企业,效益良好,劳动法执行情况都比较好。争议的原因是因为这些企业的工资虽然高于当地最低工资,但是总体水平太低,劳动者要求提高工资、改善福利待遇。

这些争议若单一地发生,可能意义还不明显。但是,20余起同样性质的争议集中在短时间内发生,就具有一定的标志性意义。它说明劳动者已经不满足于劳动法规赋予的基准权利,他们要求比法定基准权利更高的待遇;问题已经不再是违反劳动法的问题了,而是超越于劳动法基准权利之上的利益之争。

当代中国最重要的社会问题是财富和收入的分配问题,其中包括劳动和资本的报酬分配问题。全国总工会集体合同部部长张建国表示,我国居民劳动报酬占 GDP的比重,从 1983年开始,22年间已下降了近 20个百分点,而同期资本的报酬占 GDP的比重则上升了 20个百分点。全国总工会近期一项调查显示,23.4%的职工 5年未增加工资;61%的职工认为普通劳动者收入偏低是最大的不公平。[13]在这种背景下,可以想见,劳动者不会再满足于劳动法规赋予的基准权利,他们要求更好的工作待遇和条件。因此,今后将有更多的利益性质的劳动争议。

(二)争议类型由群体性劳动争议凸显向团体性劳动争议凸显

20世纪 90年代以来,我国群体性劳动争议持续增加,绝对数量虽然不多,但涉及人员众多,影响巨大,成为影响社会稳定的重要因素。不过,近年来群体性劳动争议增长的势头已得到基本遏制。但是,如上分析,各种显性或隐性的以利益分配为内容的团体性争议将不断出现,劳动争议中愈益凸显。

四、我国劳动争议新特点的挑战及其应对

团体性劳动争议 (利益争议)是集体劳动关系的产物。我国由于传统和体制的原因,劳动关系基本上体现为个别劳动关系,集体劳动关系非常薄弱,而这也是现实中劳动者权益屡遭侵犯而得不到有效维护的重要原因。劳动者通过组织和参加工会,和用人单位 (组织)形成力量比较均衡的集体劳动关系。双方通过集体合同的谈判和签订来确定双方的权利义务,从而更有效地维护劳动者的权利。所以不论是劳动与社会保障部门还是工会都非常重视集体合同的签订。但实践中集体合同的签订率比较低,形式化问题严重,重要的原因在于没有能形成真正的集体劳动关系。没有真正的集体劳动关系,集体合同就欠缺存在的基础,就是无源之水。而近期的团体劳动争议都是劳动者集体和用人单位发生的利益争议,这说明在实践中,真正的集体劳动关系开始自发形成,笔者认为这是个积极的信号,需要给予重视,并予以积极引导。①在这些劳动争议中,工会大多缺位或边缘化,所以这种集体劳动关系和劳动争议尚不是我们通常所指的集体劳动关系和团体争议,但是构成实质上的集体劳动关系和团体争议是没有问题的。

因此,近期劳动争议具有标志性的积极意义,但同时也给我国劳动争议处理体制、劳动关系的若干主体如工会和劳动行政部门带来诸多挑战,需要积极思考和应对。

(一)调整和完善现行以权利争议处理为中心的劳动争议处理机制,健全利益争议处理机制

我国现行的劳动争议处理机制是以权利争议处理为中心的,对利益争议的处理关注极少。1993年《劳动争议处理条例》确立了“一调一裁二审”的劳动争议处理机制,这套机制是针对个别劳动关系和权利争议的。尽管《劳动争议处理条例》考虑到了集体性的争议,但只是集体性的权利争议,没有考虑到利益争议。1994年《劳动法》在一定程度上弥补了《劳动争议处理条例》的不足。《劳动法》规定了集体合同,即考虑到了集体劳动关系,并将因集体合同的履行和适用所引起的权利争议和因集体合同的签订引起的利益争议分开处理,前者适用“一调一裁二审”机制,而后者则适用独立的争议处理机制。按照《劳动法》第 84条第 1款规定,因集体合同的签订引起的争议,首先由当事人协商解决,协商不成的,劳动行政部门可以组织双方协调处理。《劳动法》承认了权利争议和利益争议的不同。权利争议是可裁判的争议,可以按照“一调一裁二审”机制处理,而利益争议是不可裁判的争议,所以只能由争议双方协商或行政调解处理。但是,劳动法的规定过于原则,可操作性不强。2007年《劳动争议调解与仲裁法》也只是对权利争议处理机制中“调、裁”环节的完善,对利益争议的处理基本上没有着墨。

因此,现有劳动争议处理机制中涉及利益争议的处理只有《劳动法》第 84条第 1款非常原则的规定,这对于利益争议及时有效的处理是不够的。当然,现行法律对利益争议的忽视是由于在立法时现实中此类争议确实较少。但是,如笔者所言,近期的劳动争议具有一定的标志性意义,说明我国真正的集体劳动关系开始出现,利益性质的争议会逐渐增加,因此进一步完善利益争议的处理机制就显得很有必要。

至于具体的规定,考虑到集体劳动关系和利益争议在我国仍然处于发展的过程中,因此可以先由各地在《劳动法》84条第 1款基础上根据本地实际进行地方立法,①例如深圳市拟议中的《深圳经济特区构建和发展和谐劳动关系若干规定 (草案)》就对利益争议的处理有较具体的规定:供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的企业因劳动争议出现停工、怠工、闭厂等行为导致危害公共安全、损害正常经济秩序和市民生活秩序等情形的,工会出面谈判,或由市、区劳动行政部门组织协调劳动争议的处理,不能达成一致的,市、区政府可以发布命令,要求用人单位和劳动者恢复正常工作生活秩序,并在 30日内实行冷静期,不得采取激化矛盾的行为。在此期间,劳动部门、工会和相关行业协会应当继续组织谈判、调解、仲裁,促成劳动争议的和解。详见:常凯主编,中国当代劳动关系报告——当代中国劳动关系的特点和趋向,北京:中国劳动社会保障出版社,2009年 3月第 1版,第 533页。待时机成熟后再制定全国性的法规。

(二)劳动行政机关不能仅将自己定位于查处违反劳动法规行为的执法者角色,应确立自己在利益争议处理

中的协调者角色

劳动行政机关在利益争议的处理中扮演重要的协调者角色。从各国的立法和实践来看,大多规定在发生利益争议时,劳动行政机关可以应争议方请求或视争议情况主动介入争议的协调处理。在我国,除了工会的作用外,为平衡劳动关系,保护劳动者利益,更需要劳动行政部门积极主动地介入劳动争议,包括利益争议。《劳动法》第 84条第 1款也明确规定劳动行政机关可以协调因集体合同签订引发的利益争议。但从实践看,劳动行政机关忽视了这个角色,仅将自己定位于查处劳动法规违法行为的执法者角色。实践要求劳动行政机关转变观念和角色定位。事实上,在南海本田汽车零部件制造有限公司停工事件中,有劳动监察机关工作人员承认,因为加薪引发的利益争议是“第一次遇到;以前我们处理的劳资纠纷都是因为企业存在违法行为引起的,比如欠薪、工资低于最低工资等。”[14]

(三)工会要摆正劳动者权益代表者和维护者的位置,努力提高集体谈判能力,积极维护劳动者利益

工会要摆正劳动者权益代表者和维护者的位置。尽管《劳动法》和《工会法》都明确规定工会是职工利益的代表者和维护者,但在实践中,一些工会习惯于视自己为劳动关系之外的协调者而不是参与者,有些时候甚至站到工人的对立面。工会必须摆正劳动者权益代表者和维护者的位置,这是市场经济制度下工会真正的定位。正如中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋所言:“企业和上级组织的工会应摆正位置,代表职工依法维权,真正成为工人利益诉求的 ‘代表者’和 ‘代言人’。”[15]

工会应努力提高集体谈判能力。在权利争议中,工会代表劳动者主张权利往往有法可依,维权就相对容易。但是,在利益争议中,没有违反劳动法规的问题,而是劳资双方利益的分配问题,工会又缺乏有效的制衡手段,所以利益争议的解决会十分困难。因此,工会迫切需要培养懂专业知识、有谈判能力而且敢于说话、善于办事的专家型工会工作人员,摸索出更多有效的谈判手段,唯有如此才能在集体谈判中占据有利位置。近年来,许多地方工会摸索出不少方法,如聘请劳动法规专家、派遣工资协商指导员、向用人单位发法律函等。拟议中的《广东省企业民主管理条例 (草案修改稿)》第 69条规定:县级以上总工会有权要求企业纠正民主管理中不当行为,逾期不纠正的,予以通报或公开谴责。[16]按照该规定,工会可以借助新闻发布会、媒体等方式给用人单位施加压力。若能成为立法,将有力地增进工会的集体谈判能力。

五、结论

随着我国社会经济和劳动关系的变化与发展,劳动争议数量在迅速增加的同时,其特点也在变化和发展。近期劳动争议出现了一些新的特点,由原来基本上是权利争议转变为利益争议凸显,由原来群体性争议凸显到团体性争议凸显。这种变化对我国劳动争议处理机制和劳动关系的若干主体都提出了挑战。我国应调整和完善现行以权利争议处理为中心的劳动争议处理机制,健全利益争议处理机制。劳动行政机关要改变仅将自己定位于查处违反劳动法规行为的执法者角色,确立自己在利益争议处理中的协调者角色,积极参与到利益争议的处理中来。工会要摆正劳动者权益代表者和维护者的位置,培养懂专业知识、有谈判能力而且敢于说话、善于办事的专家型工会工作人员,摸索出更多有效的谈判手段,努力提高集体谈判能力,积极维护劳动者利益。如此,方能有效维护劳动者的利益,使劳动关系走上稳定和谐的轨道,真正实现劳动者的“体面劳动”。

[1]常凯 .劳动关系·劳动者·劳权——当代中国的劳动问题[M].北京:中国劳动出版社,1995.

[2][8][10]劳动和社会保障部 .劳动事业发展统计公报(1993-1997)和劳动和社会保障事业发展统计公报 (1998-2009).http://www.mohrss.gov.cn/.

[3][5][6]史尚宽 .劳动法原论 [M].中国台北:正大印书馆,1978年重印 .

[4][7]常凯 .劳权论——当代中国劳动关系的法律调整研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004.

[9]刘英丽 .今年告别“下岗职工” [J].中国新闻周刊,2005,(10).

[11]劳动和社会保障部 .中国劳动和社会保障年鉴 2003[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2003.

[12]常凯 .中国当代劳动关系报告——当代中国劳动关系的特点和趋向 [M].北京:中国劳动社会保障出版社,2009.

[13]李静睿 .劳动报酬占 GDP比例连降 22年 [N].新京报,2010-05-12.

[14]周琼,等 .本田罢工:分水岭?[J].新世纪周刊,2010,(22).

[15]岳宗,许申 .充分体现以人为本营造良好用工环境 [N].羊城晚报,2010-06-13.

[16]廖靖文,姚文军 .工会可公开谴责不作为企业 [N].广州日报,2010-08-05.

From Rights to Interests:A New Characteristic of Labor D isputes and Countermeasures in China

Yang Qiang
(GuangxiNor m al College,Nanning530001,Guangxi Zhuang Autonomous Region,China)

With the development of industrial relations in China,a new characteristic of labor disputes has been found that most disputes are disputes about interests instead of disputes about rights.This change shows that Chinese workers are not satisfied with the basic rights provided by law and basic labor standards and pursuing betterwages and working conditions.The current labor disputes settlementmechanis m and the actors of industrial relationsmeetwith challenges.We should adjust the labor disputes settlementmechanism which is designed mainly for disputes about rights,improve the workable mechanism for disputes about interests.Labor administration agencies should paymore attention to mediating disputes about interests instead of only focusing on labor law enforcement.Trade unions should behave as the true representatives and defenders ofworkers’rights and interests.

labor dispute;new characteristic;countermeasures

F246

A

1673-2375(2010)06-0063-05

2010-09-25

杨强 (1976—),男,广西凤山人,硕士,广西师范学院政法学院讲师,主要从事劳动法研究。

[责任编辑:曾 军]