提高煤炭矿区规划环评有效性的对策＊

耿海清陈 帆王青春

(1.环境保护部环境工程评估中心,北京市朝阳区,100012; 2.南京农业大学资源与环境科学学院,江苏省南京市,210095)

★经济管理 ★

提高煤炭矿区规划环评有效性的对策＊

耿海清1陈 帆1王青春2

(1.环境保护部环境工程评估中心,北京市朝阳区,100012; 2.南京农业大学资源与环境科学学院,江苏省南京市,210095)

认为我国煤炭矿区总体规划环评在管理上存在严重的职责错位,规划编制及审批内容难以适合形势需要,环评文件编制及审查存在诸多不足,规划环评成果的实施缺乏机制保障,以及规划环评的编制缺乏规范等问题。相应地,提出了通过立法和机构改革理顺规划环评的权责关系,改革规划编制和审批方式,严格矿区规划环评审查管理,建立矿区规划环评实施保障机制,加强评价规范和技术方法研究,以提高规划环评的有效性。

煤炭矿区 规划环评 问题 对策

AbstractThe SEA(Strategic Environmental Assessment)of overall coal mine district plan has a big progress in recent years.But there are still many problems which mainly focus on following aspects. 1)the management responsibilities are dislocated;2)the preparation of plan and the approval content can’t meet the requirement under current situation;3)the preparation of SEA report and the review process call for further improvement;4)the implementation of SEA conclusion calls for a supporting mechanism;5)the preparation of SEA lacks guidelines.In order to improve the validity of SEA,there are several aspects need to pay more attention.1)to clear all stakeholders’power and responsibility according to relevant legislation and institutional reform;2)to improve quality of SEA preparations and approval;3) to make the review of SEA report more strict;4)to establish supporting mechanism for the implementation of SEA;5)to issue more guidelines for SEA of coal mine district and to enhance the study of relative technologies and methods.

Key wordscoal mine area,Strategic Environmental Assessment,problem,countermeasures

根据《中华人民共和国环境影响评价法》的要求,煤炭矿区总体开发规划需要编制环境影响报告书。然而,在2003年9月《环评法》开始正式实施之时,我国即出现了新一轮前所未有的煤矿建设高潮,煤矿建设项目环评一度成为重点,加之规划环评刚刚开展,各方面条件还不成熟,一时难以全面推进。因此,2006年之前,我国煤炭矿区的规划环评工作基本没有开展起来。从2007年开始,国家意识到新建煤矿项目的集中建设可能会导致产能过剩,逐渐通过产业政策、环保政策等加强了对煤炭行业的宏观管理。在此背景下,煤炭矿区规划环评得到了较快发展,煤炭矿区规划环评的数量迅速增加。2006-2008年,环境保护部共受理各类规划环评报告书122部,其中煤炭矿区规划环评报告书就达43部,占35%。由此可见,与其他行业和领域相比,煤炭矿区的规划环评工作已经步入正轨。因此,对煤炭矿区规划环评中存在的问题进行分析、总结和归纳,不仅有利于更好地完善此项工作,同时也可以为其他行业和领域规划环评的开展提供借鉴。

1 煤炭矿区规划环评管理中的主要问题

1.1 管理上存在严重的职责错位

为推动煤炭矿区总体规划环评工作的开展,促进煤炭资源有序开发,原国家环境保护总局 (现为环保部)于2006年11月6日发布了《国家环境保护总局办公厅关于加强煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价工作的通知》 (环办〔2006〕129号),强调煤矿建设项目应当符合经批准的矿区总体规划及规划环评要求;未进行环境影响评价的矿区总体规划所包含的煤矿建设项目,环保部门不予受理和审批其环境影响评价文件。该通知下发后,煤炭矿区规划环评报告书的数量显著增加。根据《环评法》的规定,规划环评应由组织编制规划的部门开展。国家规划矿区总体开发规划均由省级发展改革委组织编制,国家发展改革委审批,因此,国家规划矿区总体开发规划环境影响评价文件的编制,也应该由省级发展改革委来组织开展。但从实际情况来看,只有内蒙、四川等少数省区符合上述要求。其他绝大多数矿区总体开发规划环境影响报告书都是由建设项目环保审批受到限制的各大能源集团组织编制的。2006-2008年间,由建设单位委托编制的环评报告书数量达25部,所占比例超过一半。由省级发展改革委委托编制的仅有12部。除此之外,还有县级政府委托、工业园区委托等不符合法规要求的操作模式。由于规划环评是对规划编制和审批部门权力的一种制约,发改委系统对此采取消极态度不难理解,但由其他主体越俎代庖,也难以起到规划环评的应有作用。即使是由省级发展改革委委托编制的环评报告书,也往往带有敷衍了事的性质。例如,内蒙古自治区发展改革委委托编制的《鄂尔多斯准格尔矿区总体规划环境影响报告书》,委托时间为2007年4月24日,委托函中明确要求报告书在5月20日之前完成,在如此短的时间内根本不可能开展系统和深入的评价,也难以得出科学的结论,显然仅仅是为了满足行政程序需要而作出的应付。再如《山西晋北煤炭基地河保偏矿区总体规划环境影响报告书》,按照《环评法》的规定,应该由山西省发展改革委委托编制,但实际上却是由忻州市发改委委托编制的。委托时间为2007年4月,委托函明确要求环评编制费用由山西王家岭煤业有限公司负责解决。该报告书仅用时3个月,编制质量可想而知,显然是在单纯为业主服务。类似的例子非常之多,说明煤炭矿区规划环评工作还未引起投资主管部门的充分重视。

1.2 规划编制及审批内容难以适合形势需要

《国家核准煤炭规划矿区目录》(2007年本)中包含的煤炭矿区,是国家开发建设的重点区域。这些矿区的总体开发规划,均由省级发展改革委组织编制,报请国家发展改革委审批。从目前来看,矿区总体规划内容主要包括矿区范围、资源条件、井田划分、开采方式和煤炭洗选等几个方面,关于火电、煤化工、交通运输及资源综合利用产业等方面的内容极为简略。国家发展改革委的批复文件,是对总体规划的确认,但涉及的内容更少,往往只包括矿区范围、井田划分和生产规模3项,对于其他建设内容并没有实质性要求。受矿区总体开发规划内容的局限,规划环评报告难以对电力、煤化工、交通等建设内容作出深入分析,评价范围也难以把握。即使对上述内容作出评价并提出调整意见,发展改革委的批复文件也不涉及此项内容,这直接影响到了环评的有效性。事实上,在这一轮煤矿建设高潮中,煤、电、化工一体化开发是一个非常鲜明的特征。与此相适应,环境影响评价也应该立足于区域进行综合评价,但目前的规划编制和审批方式难以满足这一要求。此外,许多矿区存在边勘探、边设计、边报批的现象,仅有个别矿井达到详查才编制矿区总体开发规划,致使规划建设范围难以覆盖整个矿区,增加了规划的不确定性,也给环评造成困难。还有相当部分矿区规划环评,是在矿区总体开发规划早已得到国家发展改革委批准的情况下补做的,评价结论无法纳入总体规划,更难以发挥作用。因此,目前的规划编制和审批方式,客观上是不利于矿区规划环评工作的。

1.3 环评文件编制领域存在诸多不足

从目前来看,从事过国家级煤炭矿区规划环评文件编写的环评单位共有15家,但70%以上集中在原煤炭系统的设计院或研究院。这些单位由于专业技术能力强、行业资料多、与业主单位关系密切,并且熟悉国家的管理程序,在环评市场上已经占有较大份额。但从另一方面来讲,浓厚的行业背景,客观上也限制了这些单位在思路、方法等方面的创新,其环评报告已经形成了某种定式,并且带有强烈的建设项目环评色彩。例如,大多数矿区规划环评报告书在章节设置、评价思路和技术方法上与建设项目环评雷同,规划环评的综合性、宏观性、前瞻性特点不突出。此外,受多方面条件制约,评审矿区规划环评的专家范围更小,基本局限在煤炭系统几个环评单位的负责人中间。这种状况对于规划环评的发展极为不利,不仅难以推陈出新,反而进一步确立了上述单位在这一领域的垄断地位。此外,目前的规划环评一般都是由企业出资委托,且评价费用的支付与报告是否能够通过评审,甚至能否拿到批文直接挂钩。因此,环评单位为企业开脱责任的状况也很普遍,难以在矿区开发规模、开发时序等关键问题上提出实质性调整意见。环评质量的低下,更难以使发改委系统重视环保部门的意见,甚至会影响规划环评制度的形象。

1.4 规划环评成果的实施缺乏机制保障

矿区规划环评的主要目的,在于以资源环境承载能力为依据,对规划中的井田划分、开发时序、下游产业发展提出调整意见,对可能产生的环境影响,提出生态恢复、污染防治、废弃物综合利用等方面的对策措施,从而起到指导矿区开发和项目建设的作用。然而,从实际情况来看,由于缺乏相应的配套保障机制,规划环评成果难以真正落实。对于煤炭开发来说,由地表沉陷或挖损带来的生态影响非常突出,也是规划环评的重点所在。但矿区生态恢复规划的实现,需要生态补偿机制作保障,而我国至今还没有建立起具有强制约束力的生态补偿机制。目前各个地区和矿业集团的生态补偿模式千差万别,并且主要是企业的自觉行为,并没有相应的法律约束。其次,同一矿区经常存在多个开发主体,往往各自为政,客观上给煤矸石、矿井水等废弃物的综合利用带来困难,目前也缺乏统一的协调机构和机制。此外,在上百平方公里的空间范围内进行煤、电、化工、交通等项内容的综合开发,事实上需要区域空间结构的重新规划和调整,因此,将搬迁安置等社会问题与环境保护结合起来统一整治是非常必要的,但此项工作一直没有引起足够的重视,也缺乏相关部门的统一协调。

1.5 规划环评的编制缺乏规范

由于我国规划环评开展的时间较短,可资借鉴的经验较少,各个领域、各个行业普遍没有建立起相应的技术规范。煤炭行业虽然已经编制完成了规划环境影响评价导则,但仍然难以对规划编制中存在的主要问题进行统一。从已经完成的煤炭矿区规划环评报告书的编制情况来看,主要存在如下几个方面的问题。首先,许多环评单位不进行现状监测,完全引用历史资料,难以反映环境现状;其次,由于矿区总体开发规划涉及的电力、煤化工、交通等方面的内容较少,评价单位对于下游产业、配套产业及关联产业的连带和累积影响评价深度难以把握;第三,作为规划环评的核心内容,受资料不足、理论方法不成熟等因素影响,资源环境承载能力分析过于肤浅;第四,规划环评与项目环评的衔接关系尚未理清,哪些问题是需要规划环评解决的,哪些问题是需要项目环评解决的,对此并没有一个明确的说法,规划环评的一些结论也难以真正对项目建设起到约束作用;第五,编制模式与项目环评雷同,采用水、气、声、渣、生态逐一评价的方式,缺乏国外规划环评广泛采用的多方案比选和情景分析。由于缺乏规范,在资源环境承载力评价、地下水影响评价、社会影响评价等方面没有达成共识,导致不同审查专家对同一问题的意见经常大相径庭,使环评单位无所适从。

2 提高煤炭矿区规划环评有效性的对策建议

2.1 通过立法和机构改革理顺规划环评的权责关系

从国外战略环评的开展情况来看,一般都非常强调公众和社会参与,通过搭建讨论平台,广泛采纳各方面的合理建议,协调不同团体的利益冲突,最终促进社会、经济和环境效益的有机统一。因此,规划环评的有效开展,需要一个能够协调相关利益主体的强力部门。从我国的实际情况来看,一方面是规划环评开展的时间较晚,相关部门还需要一个逐渐熟悉和接受的过程;规划环评客观上对国家发展改革委、国土资源部、住房和社会保障部、交通部等强势部门形成制约,而目前的法律并没有赋予实际推动此项工作的环境保护部更多权力,这些骨干性规划的审批部门有的采取不合作,甚至抵制的态度,使规划环评的执行率和有效性大打折扣。与其他领域相比,虽然煤炭矿区规划环评工作已经大大超前,但仍未引起国家发展改革委的足够重视。要改变这一局面,要么通过立法来增强环保部门的权力,要么设立级别高于各个部委的规划环评管理机构,只有这样,规划环评管理部门才能真正起到有效协调各方利益的作用,规划环评的作用才能真正发挥出来。

2.2 改革规划编制和审批方式

煤、电、化工一体化发展,是这一轮煤矿建设高潮中的突出特点,也在客观上为矿区规划环评的开展提供了契机。然而,管理体制上的条块分割,使得矿区煤炭开发规划、电力规划、煤化工规划及交通规划等彼此独立,难以统一作出评价。事实上,这些规划之间的关系非常密切,如果下游产业和运力没有保障,煤炭开发规模也存在很大的不确定性。此外,矿区规划的配套产业和煤矸石电厂、矸石砖厂等资源综合利用产业,如果不符合当地的电力规划和节能减排要求,最终在项目审批中也难以通过。因此,根据目前的情况,国家应考虑由省级发展改革委牵头,编制包括煤炭开发、火电、煤化工、交通、资源综合利用甚至居民搬迁安置等内容在内的综合性区域开发规划。在规划编制完成后,要严格按照环评法的要求编制规划环境影响报告书。针对这一综合性规划开展规划环评,无疑会更加科学和有效。规划文本一旦确定,审批部门就应该对相关产业,特别是资源综合利用产业进行确认,并简化审批手续,使其能够得到贯彻实施。

2.3 严格矿区规划环评审查管理

矿区规划环评本应由省级发展改革委组织编制,但在很多情况下是由企业出资委托,且编制费用的拨付与能否拿到主管部门的审查意见直接挂钩,这种操作模式使得环评单位难以站在客观、公正的立场上进行评价。在这种情况下,严格审查管理,几乎是提高报告书编制质量的唯一途径。因此,可考虑在技术层面上作如下处理。第一,严把审查关,对于环评态度不认真、环评文件质量低劣的环评单位,应要求其重新编制;第二,扩大矿区规划环评审查的专家队伍,增加专家数量和专业领域,使审查更加客观、公正、全面,并真正起到各方利益博弈平台的作用;第三,扩大矿区规划环评编制单位的范围,鼓励综合性和研究性单位的参与,以起到百家争鸣、百花齐放的效果;第四,鉴于规划环评工作的复杂性较高,环评单位应考虑在编制完矿区总体规划工作方案后,广泛征求利益相关方的意见,以使评价思路、评价重点、评价方法等更加全面。

2.4 建立矿区规划环评实施的保障机制

我国煤炭资源分布广泛,约占国土面积的6%,煤炭生产和消费,在能源体系中的地位举足轻重。与此相对应,煤炭开采,也已成为对我国生态影响最为突出的资源开发行业。为此,应优先建立煤炭行业的生态补偿机制,将生态补偿资金的形成、管理、监督、验收等问题制度化、规范化。其次,对于矿区煤矸石、矿井水及其他伴生资源的综合利用,应该在规划和规划环评中科学论证。综合利用方案一旦制定,当地投资主管部门就要优先支持,并严格监督实施。此外,应尽量将矿区综合开发规划与国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用规划等骨干性空间规划相融合,通过多个部门的通力配合,共同实现资源开发、环境保护、空间重构等内容的有机结合。只有建立起以生态补偿机制为核心的保障机制,规划环评的科学结论才能得到有效贯彻落实。

2.5 加强评价规范和技术方法研究

从目前来看,一方面应尽快完善煤炭矿区规划环评导则,发挥对环评单位的指导作用。另一方面,管理部门应尽快对煤炭矿区规划环评在评价范围、评价内容、评价深度等方面提出指导意见,规范环评市场,改变目前环评质量良莠不齐的局面。特别是对于困惑环评单位的关键问题,如现状评价是否可以不做监测,电力、煤化工等关联产业的评价深度如何确定,社会评价的内容应该包括哪些等问题要有一个明确回答。此外,要加强对资源环境承载能力评价、累积影响评价、连带影响评价等核心问题的研究,倡导使用多方案比选、情景分析等国外规划环评广泛使用的技术方法。只有切实提高规划环评文件的质量,为规划编制和审批部门提供强力支撑,才能引起有关部门的重视,促进该项工作的开展。

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Countermeasures about howto improve the validity of SEA (Strategic Environmental Assessment)of overall coal mine district plan

Geng Haiqing1,Chen Fan1,Wang Qingchun2
(1.Appraisal Center for Environment&Engineering,Ministry of Environmental Protection, Chaoyang District,Beijing 100012,China; 2.College of Resources and Environment Science,Nanjing Agriculture University, Nanjing,Jiangsu province 210095,China)

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A

耿海清 (1974-),男,博士,高级工程师,内蒙古乌兰察布盟人,现为环境保护部环境工程评估中心规划环境影响评估部高级项目负责人,主要研究方向为资源经济和规划环境影响评价。

(责任编辑 张大鹏)

环境保护部环保公益性行业科研专项项目资助,课题编号200809072。