第十六讲：水利工程建设过程中项目法人的程序管理

主讲人：刘秋常

（主讲人单位：华北水利水电学院）

遵循项目建设的基本规律，实现水利工程项目建设与经济社会的协调发展，是水利工程项目管理的一个基本要求。水利工程涉及面广、投资额大、建筑物安全性要求高，加之工程建设需要协调的项目多，作为水利工程建设的项目法人必须认识项目建设、运行的基本规律，依据现行的法规和政策文件，从项目管理的角度，对项目的建设过程进行科学的管理，实现项目预期的投资效益。

一 项目管理的内容

项目管理的内容与不同类型、不同层次的项目管理有关，按项目管理的范围，项目管理可划分为三个层次，即宏观项目管理、中观项目管理、微观项目管理，宏观项目管理主要是研究项目与社会及环境的关系，也是指国家或区域性组织或综合部门对项目或项目群的管理。中观项目管理是指行业部门或行业性机构对同类项目的管理，如建筑业、冶金业、航天工业、水利水电等。微观项目管理是各个主体或不同的层次及不同阶段对具体的某个项目的管理。

1.不同主体的项目管理

项目管理不仅是项目法人对项目的管理，项目设计、施工、监理等所有参建单位或机构也要对项目进行管理，甚至与项目有关的设备、材料供应商以及政府或项目法人委托的工程咨询机构也有项目管理的业务要求。项目法人对项目的管理是对项目全过程的管理，包括从项目建议书到项目竣工验收、交付使用、直至项目终止的全过程。

2.不同层次的项目管理

任何一个项目的管理都可以分为三个不同的层次，即高层管理、中层管理和基层管理。高层管理主要是投资人对项目的管理，管理者要与政府、供应商、项目法人、竞争对手等单位或个体打交道，要对项目进行重大决策，对项目的投资行为负责；中层管理主要是项目法人对项目的管理，项目法人是协调项目关系与进行项目建设管理的核心，是项目目标（质量、进度、成本）的主要监控者，需要与设计、施工、监理（咨询）等单位合作，实现项目的建设目标；基层管理主要是项目实施者对项目具体内容的管理，是项目具体工作任务的分配、监督和执行者，如施工单位的项目管理、监理单位的项目管理等。

3.不同阶段的项目管理

项目的不同阶段有不同的工作内容，如何保证本阶段任务的顺利完成是各个阶段项目管理的主要任务。

在实施阶段项目管理的内容主要集中在以下四个方面：

组织和信息管理及档案管理。具体的管理内容包括建立项目组织机构，选择项目建设模式；制定项目管理制度，落实项目组织内部各方面责权利，制定项目管理工作流程；协调、沟通项目组织内部各方的关系；确定项目组织部门之间的信息流，确定信息的形式、内容、传递方式、时间和存档要求，对工程信息进行处理和使用，做好与外界的信息交流等，最终形成符合要求的工程档案。

合同管理。具体的管理内容包括概算项目分标；制定合同目标，招标投标中的合同管理；项目实施过程中依据合同对项目的目标（安全、质量、进度、投资）进行管理；合同变更管理；索赔管理和工程项目的风险管理等。

计划、财务管理。具体的管理内容包括工程的估算、概算和预算；合同项目的成本（投资）计划；资金的支付与筹措计划；成本（投资）控制；工程价款的结算、决算等。

工程验收管理。包括概算项目分标，工程项目划分与质量评定，合同进度计划的确定，验收工作计划，分部工程质量评定与验收，单位工程验收，合同项目验收，各类专项验收，竣工验收等。

二 水利工程建设程序及管理体制现状

依据 《水利工程建设项目管理规定》（水利部水建〔1995〕128号），水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等八个阶段。

建设管理体制是工程建设管理的组织和运作的制度。目前水利工程建设项目管理实行统一管理、分级管理和目标管理，建立了水利部、流域机构和地方水行政主管部门和项目法人为主体的分级、分层次管理的建设管理体系；形成了以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理的基本格局。目前水利工程建设项目正在积极深化项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等三项制度的改革，形成以项目法人（建设单位）负责、监理单位控制、承包人（施工单位、设计单位、设备制造单位）保证和政府监督相结合的质量管理体制，形成了政府部门的质量监督体系、项目法人（监理单位）的质量检查控制体系和承包人（施工单位、设计单位、设备制造单位）的质量保证体系。

三 项目法人组建与管理职责

项目法人对项目的立项、筹资、建设和生产经营、还本付息以及资产的保值增值的全过程负责，并承担投资风险的组织。建设项目由政府投资的，项目法人为该建设项目的建设管理或使用单位。项目法人组建由项目的主管部门在该项目的可行性研究报告批复后，施工准备工程开工前负责完成。组建项目法人后按项目的管理权限报上级主管部门审批和备案。病险水库加固的项目法人组建在初步设计文件批复后，根据国家和部门有关规定，由县级以上人民政府按规定的程序组建项目法人，明确法定代表人和技术负责人；项目法人组成人员要结构合理，专业性强，必须由中级以上职称的专业技术人员承担；从事一般技术和管理工作的人员必须具备相应的初级以上技术职称。

项目法人的主要职责可以概括为对项目建设的全过程负责，对项目的工程安全、质量、工程进度和资金管理负总责。项目法人负责组建施工现场的建设管理机构，负责落实工程建设计划和资金，检查工程安全、质量、进度、投资，协调项目的外部关系（征地、移民）。

项目法人应当按照《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国招标投标法》和《建设工程质量管理条例》等有关规定，与勘察设计单位、施工单位、设备制造单位、工程监理单位等签订相应的合同，并明确参建各方的质量终身责任人及其所应负的责任。

四 项目建设主管部门及参建各方

项目建设的主体包括项目的主管部门、直接参与项目建设的参建各方和与项目建设管理有关的其他服务单位。项目建设主管部门主要包括国家计划主管部门，质量监督机构、项目稽察、审计机关和水行业的主管部门，直接参与项目建设的参建各方包括投融资机构、项目法人（建设单位）、设计单位、监理单位、施工单位、设备制造单位、材料供应单位等等，其他服务单位包括质量检测单位、安全鉴定、咨询机构等。参建各方以及项目建设管理的有关其他服务单位依据相关的合同及执业要求为项目建设服务。

水行政主管部门包括水利部、水利部的派出机构（流域机构），省(自治区、直辖市）水利（水电）厅（局），县级以上的人民政府的水行政主管部门。水行政主管部门对项目的管理主要是对项目的审批和监督。主管部门在项目建设过程中的职责主要是项目建议书批复、可行性研究报告批复、初步设计报告批复、开工报告的审批以及建设项目竣工验收等五个关键环节的监督管理。

水利工程质量监督机构是水行政主管部门对水利工程质量进行监督管理的专职机构，对水利工程质量进行强制性的监督管理。水行政主管部门主管水利工程质量监督工作。根据 《水利工程质量监督管理规定》（水建〔1997〕339号通知），凡在我国境内新建、扩建、改建、加固的各类水利水电工程和城镇供水、滩涂围垦等工程及其技术改造项目，包括配套与附属工程，必须由水利工程质量监督机构负责质量监督，在工程建设实施阶段，参建各方必须接受质量监督机构的监督。

建设项目稽察的基本任务是对工程建设活动全过程进行监督检查。对国家出资为主的水利基本建设项目实行稽察制度。水利部水利工程建设稽察办公室负责水利基本建设项目的稽察工作，稽察工作实行稽察特派员负责制。对建设项目的稽察，主要包括项目前期工作与设计工作、项目建设管理、项目计划下达与执行、资金使用、工程质量、国家有关政策、法律、法规、规章和技术标准执行情况等方面的内容。

审计机关对国家出资为主的水利基本建设项目实行审计制度。项目实施的过程正是建设资金大量使用的过程，为保证建设资金的合法、合理使用，项目法人应主动接受或聘请审计机关对项目建设资金的使用进行审计。

水库工程蓄水安全鉴定。为加强水利水电建设工程的安全管理，提高工程蓄水验收工作质量，保障工程及上下游人民生命财产的安全，根据 《中华人民共和国防洪法》《水库大坝安全管理条例》和 《水利水电建设工程验收规程》，对库容1亿m3的大型(包括新建、续建、改建、加固、修复等）水利水电建设工程（中型工程可参照执行）的水库蓄水验收前必须进行蓄水安全鉴定。蓄水安全鉴定是大型水利水电建设工程蓄水验收的必要依据，未经蓄水安全鉴定不得进行蓄水验收。蓄水安全鉴定，由项目法人负责组织实施。设计、施工、监理、运行、设备制造等单位负责提供资料，并有义务协助鉴定单位开展工作。

五 项目建议书、可行性研究报告的审批

大中型水利基本建设项目的项目建议书、可行性研究报告应先进行技术审查，经技术审查后，由水利部提出审查意见，报国家发改委审批；其他属中央的水利基本建设项目的项目建议书、可行性研究报告由水利部或委托流域机构审批；其他地方项目，使用中央补助的由省发展改革部门按基本建设程序审批；涉及省际水事矛盾的地方项目，项目建议书、可行性研究报告应报经流域机构审查、协调后再行审批。

病险水库必须进行安全评价和安全鉴定，并在履行建设程序后安排开工建设。对须加固的病险水库必须委托有相应资质的单位根据《大坝安全评价导则》对水库进行安全评价。按照水利部颁布的《水库大坝安全鉴定办法》的有关规定，遵照分级负责的原则，由各级水行政主管部门组织安全鉴定。为确保安全鉴定工作切实到位，对病险水库的安全鉴定须进行安全鉴定核查：中央补助投资的病险水库，必须按照有关规定将安全鉴定成果报水利部大坝安全管理中心及相应的核查承担单位 （水利部大坝安全管理中心、水利建设与管理总站、水利水电规划设计总院江河水利水电咨询中心、中国水利水电科学研究院、长江水利委员会长江勘测规划设计研究院水利水电病险工程治理咨询研究中心五家单位之一），由核查承担单位核查后提出安全鉴定成果核查意见，经水利部大坝安全管理中心确认后印送地方各级水行政主管部门。总投资2亿元（含2亿元）以上或总库容在10亿m3(含10亿m3)以上的病险水库除险加固工程，必须编制可行性研究报告，在可研报告中，要充分论证加固的必要性，根据大坝安全鉴定成果核查意见明确建设内容，可研报告由水利部提出审查意见后报国家发改委审批。设计单位要严格按照经批准的可行性研究报告确定的建设规模和内容编制初步设计，初步设计的建设内容要与安全鉴定成果核查意见指出的问题相对应，超出安全鉴定成果核查意见的建设任务，一律不得列入初步设计的建设内容。初步设计在其概算经国家发改委核定后，由水利部审批。总投资2亿元以下且总库容在10亿m3以下的大中型和单位库容（每立方米）建设投资大于4元的小型病险水库除险加固工程，可直接编制初步设计，初步设计编制要求同上所述。其中初步设计由省级水行政主管部门提出初步审查意见，经流域机构复核后，由省级发展改革部门审批，抄送水利部和国家发改委备案。其他病险水库除险加固工程的审批程序，由省级发展改革部门和省水行政主管部门协商确定。

根据《建设项目可行性研究报告增加招标内容以及核准招标事项暂行规定》（国家计委第9号令，2001年6月18日），可研报告中须包括招标的内容，主要包括招标范围、招标组织形式、招标方式等。

六 初步设计报告审批及概算调整

初步设计文件报批前，一般由项目法人委托有相应资质的工程咨询机构或组织项目相关的行业专家 （包括管理、设计、施工、咨询等）对初步设计中的重大技术问题进行咨询论证；设计单位根据咨询论证意见对初步设计文件进行补充、修改、优化。在完成初步设计报告后按规定的程序进行上报、审批。初步设计报告上报应提供包括可行性研究报告的批准文件、资金筹措文件、项目建设及建成投入使用后的管理机构批复文件和管理维护经费承诺等必备文件。初步设计文件经批准后，主要内容不得随意修改、变更。初步设计文件作为项目建设实施的技术文件基础，如有重要修改、变更，须经原审批机关复审同意。

初步设计的技术审查按项目隶属关系进行，中央项目的初步设计由流域机构报送水利部，其中大中型项目由水利部组织技术审查，一般项目由流域机构组织技术审查。地方项目的初步设计由省级水行政主管部门报送水利部，由水利部或委托流域机构组织技术审查，地方其他项目初步设计由省级水行政主管部门组织技术审查，其中地方省际边界工程的初步设计须报送流域机构组织技术审查。经技术审查的中央项目，地方大中型堤防工程、水库枢纽工程、水电工程以及其他技术复杂的项目，中央在立项阶段决定参与投资的地方项目，全国重点项目或投资2亿元以上的病险水库（水闸）除险加固工程，省际边界工程的初步设计报告原则上由水利部直接批复，其他地方项目的初步设计由省级水行政主管部门审批。中央参与投资的地方大中型项目内的单项工程初步设计需要另行审批的，一般由流域机构根据批复的总体初步设计审批，其中重大的单项工程由水利部审批。

应急项目的项目变更、概算调整的设计审批还应符合相应规定。已列入国家基本建设年度计划的应急工程项目，可依据规划或已编制的可行性研究报告直接编制年度应急工程初步设计（或实施方案）。中央项目的年度应急工程的初步设计由流域机构报水利部审批，地方大中型项目年度应急工程的初步设计由省级水行政主管部门报流域机构审批，地方一般项目年度应急工程初步设计由省级水行政主管部门审批。

工程项目的设计变更、子项目调整、概算调整等，须按程序上报原审批单位审批。在工程项目建设标准和概算投资范围内，依据批准的初步设计原则，一般的非重大设计变更、生产性子项目之间的调整，由项目主管部门审批。初步设计编制的概算静态总投资原则上不得突破已批准的可行性研究报告估算的静态总投资。由于工程项目基本条件发生变化，引起工程规模、工程标准、设计方案、工程量的改变，其静态总投资超过可行性研究报告相应估算静态投资在15%以内时，要对工程变化内容和增加投资提出专题报告，报原审批部门复审同意；超过可研报告估算静态投资15%（含15%）以上时，必须重编可行性研究报告，重新按原程序报批。

七 施工准备与建设实施

施工准备阶段是指在建设项目初步设计文件已批准，项目投资来源基本落实的前提下，项目法人为主体工程实施而进行的各项施工准备工作。项目法人在完成施工准备工作后，对国家投资的建设项目，项目法人应依据有关规定向项目的主管部门提出主体工程开工报告，按审批权限，经批准后，建设项目方能正式开工。

项目施工准备阶段主要工作内容包括组织准备、技术准备、招标投标和施工准备工程、办理质量监督手续等主体工程开工前的准备工作。具体的工作内容应包括：施工现场的征地、拆迁，完成施工用水、电、通信、路和场地平整等工程，必须的生产、生活临时建筑工程，组织招标设计、咨询、设备和物资采购等服务。通过建设监理和主体工程施工、设备采购等招标投标，择优选定建设监理单位和施工承包单位、设备制造单位、材料供应单位，并与各参建单位签订合同。项目法人还应在工程开工前到相应的水利工程质量监督机构办理质量监督手续，签订《水利工程质量监督书》。

项目建设实施阶段是项目建设周期的重要阶段，是实现货币资金到资产的转化阶段，也是项目工程质量的形成过程。参建各方必须依据国家的法律、法规、规章和有效的合同文件，作好项目实施阶段的各项管理工作。在建设监理体制下，作为项目管理的具体监控者的监理人，在施工阶段的基本任务是以合同管理为中心，根据合同规定建立健全监理项目的管理体系，以信息管理为基础，加强实现项目目标（安全、质量、进度、投资等）的过程控制，协调好建设各方的关系，维护国家利益，维护建设各方的合法利益，使项目法人在合理的投资条件下，按期、保质、保量、安全地得到合格的工程，承包人按照合同规定得到应有的合法收益。

项目实施阶段也是施工合同、监理合同等合同履行阶段，相关合同各方必须加强合同管理。所谓合同管理就是合同的管理者依据合同文件内容的要求，指导、督促、检查、协调合同各方正确履行合同规定的义务，实现合同目的的一种行为。合同管理者包括项目主管部门对合同的监管，合同当事人对合同的管理，合同规定的第三方对合同的管理。

在建设过程中，项目法人应根据法律、法规和所签的相关合同的规定和要求，履行相应的职责和合同义务，积极协调项目实施的各类关系，督促合同相对方履行合同义务，主动承担合同相对方不应承担的合同责任和合同风险，对合同变更和索赔处理做到公平、合法，以期最大限度地实现合同目标，最终实现项目建设的目标。

要实现建设项目的目标，需要建设各方的通力合作，参建各方在项目建设过程中按照一定的建设模式，相互之间按照法律法规的规定和合同的约定组成了一个有机整体。参见各方只有完成法规规定和合同约定的职责和义务，才有权享有法规规定和合同约定的权利。监理人受项目法人委托，应按照监理法规的规定和合同的约定，履行监理人的职责，行使监理人的权力。

八 生产准备、工程验收及项目后评价

生产准备是建设项目从项目建设到投入运行必须经历的一个阶段。生产准备阶段的主要工作包括组建运行管理的组织机构、签订产品销售合同、招收和培训人员、正常的生活福利设施准备、生产技术准备、生产物资准备等。对公益性水利项目，须按前期设计工作的计划，落实项目运行所需的资金，确保项目运行的必要维护费用，使水利工程按设计目标在合理的寿命期内实现其应有的功能。

工程验收是对项目建设情况的检验，水利工程验收包括工程项目的单元工程验收、分部工程验收、单位工程验收、专项验收（征地移民、水土保持、工程档案、专项工程等）、竣工验收。因水利项目的特殊性，水利项目验收还有阶段验收，诸如截流前验收、蓄引水验收、机组启动验收等。

项目的后评价是对已建成的工程项目进行的回顾性评价。水利建设项目后评价是基本建设程序的最后一个环节，是国家固定资产投资管理的一个重要内容。建设项目竣工投产后的一段时间，一般项目正常投入运行后1～2年，项目法人委托专业的机构进行工程项目的后评价，以便对本工程项目的管理和其他新建工程项目的决策提供科学依据。