运用熵权系数法合成民族地区转移支付系数的方法探索——以云南省 92个民族县区为例

史官清

(中央财经大学,北京 100081)

运用熵权系数法合成民族地区转移支付系数的方法探索
——以云南省 92个民族县区为例

史官清

(中央财经大学,北京 100081)

对民族地区实行转移支付是国家的一项重要的政治经济政策,但目前的转移支付资金分配尚不规范。基于这种情况,在选择缺口乘系数的因素法计算方法的前提下,选取具有三个民族性差异方面的指标,运用熵权系数法对合成民族地区转移支付系数的方法做出探讨。并以云南省 2006年省对县民族地区转移支付系数的测算为例,介绍系数计算的具体过程。指标中,三民族人口集中率为笔者的创新。

民族地区;转移支付系数;指标体系;民族因素;熵权系数法

民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策,是国家的一项基本政治制度。从 2000年起,我国对少数民族地区专门实行民族地区转移支付制度,用于解决少数民族地区的特殊困难。实行民族地区转移支付制度是为了贯彻好《中华人民共和国民族区域自治法》和党的民族政策,缩小民族地区与其他地区间的财力差距,帮助民族地区加快发展,促进民族地区经济建设和各项社会事业的协调发展,实现各民族的共同繁荣。

2001年 2月修订的《中华人民共和国民族区域自治法》在民族地区转移支付方面作了如下规定: (1)民族自治地方的财政是一级财政,是国家财政的组成部分,民族自治地方在全国统一的财政体制下,通过国家实行的规范的财政转移支付制度,享受上级财政的照顾;(2)随着国民经济的发展和财政收入的增长,上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度,通过一般性转移支付、专项转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式,增加对民族自治地方的资金投入,用于加快民族自治地方经济发展和社会进步,逐步缩小与发达地区的差距。

在实行一般性转移支付的基础上进一步实行民族地区转移支付制度,是国家充分考虑民族地区不利于经济发展的特殊因素,对民族地区的经济社会发展予以支持。

一、计算方法比较

现行《民族区域自治法》中有关财政经济条款的规定,主要是定性规定,没有量化规定,而且大部分的定性规定也是原则性的,缺乏可操作性 (王朝才, 2001)。[1]对民族地区实行转移支付是国家的一项重要的政治经济政策,但目前的转移支付资金分配尚不规范。少数民族地区的转移支付还存在转移支付随意性大;资金下拨渠道多,管理分散;转移支付缺乏有效的约束和监督机制等问题 (阿斯哈尔·吐尔逊,2006)。[2]专项转移支付,其拨款办法尤其不规范,表现在拨款的依据和标准不规范,具有随愈性立项审批不规范,项目的确定和范围选择不尽合理缺乏有效监督,造成资金被截留、挪用,浪费和低效率 (安体富,2007)。[3]

对于民族地区转移支付的计算,目前主要有以下几种方法:

(1)以往年的民族地区转移支付额为基础,在保证基数的前提下,上级财政部门“拍脑袋”或者通过计算确定其增量。这种方法的好处是能够充分利用决策者所掌握的信息,通盘考虑各地区的经济现状和政治博弈,形成一个政治成本最低的经济决策;缺点在于决策者掌握信息的不完备性与计算能力的有限性,不能消除基数本身的不合理性,通常导致了转移支付资金安排的非科学。对基数法提出批评的文献甚多,在此不一一赘述。

(2)首先用一系列特定的因素合成一个综合系数,再用比重法得到各地区的分配系数,然后用安排的转移支付资金总量乘以这一分配系数,就得到了各民族地区的转移支付额度。这种方法的好处在于资金的分配能够与各地区的共性因素充分挂钩;缺点在于该方法并未考虑到各地区间的财力差异,在公共服务均等化水平以上的地区仍然能够得到转移支付,这就压缩了相对落后地区公共服务水平的提升空间,资金并未发挥最大的效用,调节差距的功能相应被弱化(本课题组讨论,2007)。

(3)运用标准财政收支缺口乘以转移支付系数方法求得民族地区转移支付额度,也就是通常所说的因素法。其中:标准财政收支缺口是基于均等化的思想计算而得的财政收支差额:

标准财政收支缺口 =标准财政支出 -标准财政收入 -该地区当年所得的一般性转移支付额

这种方法的好处在于能够体现均等化的思想,将各民族地区有无收支缺口作为地方能否得到民族地区转移支付的必要条件,转移支付资金集中分配给落后地区,调节差距的功能比较突出;其缺点是:如果转移支付资金总额大于各地区的总的标准财政收支缺口,再运用这种方法将会导致一些接受补助的地区公共服务水平超过领先地区,对于各地区政府提高公共服务水平的主观努力程度有一种反向的激励。

实现财政转移支付资金的公式化分配,是进一步完善中国财政转移支付制度的核心内容 (肖明朗, 2006)。[4]笔者认为:在监督机制尚不健全的情况下,最大限度地消除人为因素是提高民族地区转移支付资金分配效率的重要途径,因素法较其他两种做法更为透明,适宜引入到转移支付额度计算之中。

对于民族地区转移支付的研究,国内文献较少,并且主要集中在现行民族地区转移支付制度的问题及改进建议方面。而专门研究转移支付系数这一具体问题的文献几乎无从查阅。本文秉承因素法的思想,首先选取民族地区的独特因素建立指标体系,然后用熵权系数法将各指标值合成一个综合系数,以此作为各地区的转移支付系数。

二、指标体系的建立

指标的设置和指标体系的构建,是合成民族地区转移支付系数的一项关键性工作,转移支付系数的科学性在很大程度上依赖于所制定的指标体系的科学性与合理化程度。完善的指标体系能够最大限度地反映民族地区经济社会发展的制约因素,针对这些制约因素相应确定民族地区转移支付系数并据此计算转移支付额度,这个额度能够体现党和国家的民族政策,促进民族地区提高公共服务的水平。

(一)指标的选取

原则上说,影响民族地区经济社会发展的重要指标都应该纳入到民族地区转移支付系数指标体系中来,如自然因素、经济因素和社会因素等。财政部财政科学研究所的王朝才、王继洲提出,建立规范的财政转移支付制度需要考虑多方面的因素,主要有一般因素,包括人口、地域面积、行政机构数量等,这些因素能较好地体现均衡受益原则。自然因素,包括海拔、气候、道路状况、距中心城市远近等。经济条件因素,包括资源多少、交通状况、经济发展水平、人均财力、贫困因素等。社会发展条件,主要包括城镇人口数量、各级学校学生数、医疗机构或病床数等特殊因素。前四类是带有普遍性的因素,在我国《过渡期转移支付办法》中均已作了比较全面的考虑。对民族自治地方来说,更充分体现《民族区域自治法》财政扶持精神的转移支付制度,应该加大对民族地区特殊因素考虑的权重,包括需要充分考虑民族复杂程度因素、民族地区特殊的惠民政策因素以及边境因素等(王朝才、王继洲,2004)。[5]

表1 民族地区转移支付系数的指标体系

鉴于民族地区转移支付是为了进一步缩小民族地区与汉族地区的差异,民族地区转移支付系数计算中所考虑的三个最为重要的指标分别为民族地区少数民族人口比重、民族地区少数民族个数、民族地区少数民族聚居度,具体见表 1。

(二)指标注释

1.少数民族人口比重

少数民族人口比重为该地区少数民族人口占辖区总人口的比例。由于民族地区转移支付制度专门针对少数民族地区,少数民族的人口比重越大,为促进民族地区经济社会发展所需的人均经费越多,上级财政应给予的转移支付数额也就越多。该指标对于各县区所得的转移支付数额来说是一个正优指标。

2.少数民族个数

少数民族个数从少数民族种类这个方面反映了该地区人口的杂居程度。少数民族的个数越多,辖区内的经济交易越会受到阻滞,所发生的文化冲突也越多,本级财政在发展地区经济、保护发扬各少数民族特色文化、协调各民族间矛盾等方面所需的支出相对越大。这一指标也是一个正优指标。

需要指出的是:每个地区所包含的民族种类众多,各少数民族人口的比重差别很大,如果将所有民族都列入统计,并不能体现公平性。本文拟将“该民族人口数达到该地区少数民族人口总数的 5‰”作为计入民族个数的标准,使转移支付资金的分配更为公平。对于一些少小民族,虽然未计入少数民族个数,但国家有相应标准予以补助,此项不属于本文的探讨范围。

3.三民族人口集中率

市场集中率是西方经济学中用来反映市场集中程度的指标,以几个最大的生产厂商所控制的市场份额之和来反映。其计算公式为:

其中,Si为厂商 i的份额。厂商个数 n根据实际获得的数据来确定,一般来说,取 n=3或 4,该指标即为三企业集中率或四企业集中率。

借鉴该指标,本文提出一个全新的衡量某民族地区少数民族人口聚居程度的指标——三民族人口集中度。其计算公式为:

为保证该指标之于该问题的灵敏性,本文选取的 n值为 3,至于 n值究竟取多少最为合适,并无定论,尚需研究。

该指标反映了民族地区少数民族聚居程度。聚居程度越高,则民族构成相对单一,协调民族矛盾的成本也就越低,本级财政所需的支出就越小。该指标为负优指标。

与现行最大少数民族比重这一指标相比,该指标考虑到了不同民族、不同文化的相互协调,而这一问题也恰恰是民族地区民族工作的重要内容。

三、民族地区转移支付系数的合成

(一)赋权方法的选择

有了完善的指标体系,就可以通过加权求和将各指标值综合成一个综合指标值,即民族地区转移支付系数。权重的赋予包括主观赋权法与客观赋权法。其中,主观赋权法是指根据指标间的相对重要程度,人为赋予一定权重的方法,主要包括德尔非法、成对比较法以及 Satty权重法等;客观赋权法是指非人为确定权数,仅根据指标数值间的关系确定权重的方法,主要包括模糊定权法、秩和比法、相关系数法、回归赋权法、熵权系数法以及因子分析法等。两种定权的方法各有所长,主观定权法长于定性指标的计量;而如果指标间的相对重要程度难于确定,并且各指标数据间有着难以准确说明的微妙关系时,客观赋权法则更为合理。

确定指标权重是模型中极为重要的一步,指标权重的赋予方法的不合理有可能导致评价指标影响的弱化,尤其在只考虑实验者、决策者(专家)的主观判断权重而没有体现决策目标集本身拥有的决策信息时,将导致信息的失真,达不到政策的预期效果。

熵权系数法,是一种将信息的量与质统一量度,利用熵来评价某指标对评价对象的影响程度的客观赋权方法。根据熵思想,某指标的离散度越小,熵值越大,代表在运用中其所提供的信息量越小,相应地,熵权越小。

在民族地区转移支付系数的合成过程中,熵权系数法能够客观准确地反映民族地区各指标重要度,从而能够真实地凸现民族地区的差异性。若某指标熵值较大,证明各县区在该方面离散度较小,指标差异较小,为解决该指标所代表问题而付出的行政成本也就越相似,该指标也就不应该是造成资金分配数额差异的主要方面,理应赋予较低的权重;反之则相反。

该方法计算可操作性强,经济意义明确,而且所得的综合评价值为 0-1的正数,准确对信息进行量化。同时,该方法既避免了采取回归分析可能出现的指标系数与经济意义不符的缺陷,又避免了采取因子分析的经济意义模糊的问题。因此,运用此方法合成民族地区转移支付系数有其现实意义。

(二)熵权系数法的基本原理和方法如下:

由于各指标的量纲不同,数据的跨度各异,在对数据进行进一步处理之前,必须对数据进行无量纲化处理,也就是规格化处理。本文所采取的规格化处理方式为极差法。

设有m个评价指标,n个评价对象,则评价对象的多指标评价矩阵为:

对 R′作规格化处理:

若 r为反向指标,则:

得规格化以后的评价矩阵 R=(rij)m×n,且 rij∈[0,1]。第 i个评价指标的熵 Hi定义为

式中:

并假定当 fij=0时,fijlnfij=0。用下式决定第 i个评价指标的熵权系数wi:

最后得到第 j个评价对象的综合评价值:

通过以上计算过程,最终能够将各指标值得到一个综合系数,这个综合系数就可以作为民族地区转移支付系数,并运用到转移支付额度计算之中。

四、一个样本——2006年云南省省对县民族地区转移支付系数的测算

云南省地处中国西南边陲,是少数民族人口聚居的省份,全省 129个县区中就有 92个县区是少数民族自治县,这些县区在政策上均享受民族地区转移支付。这些县区包括(1)红河、文山、西双版纳、楚雄、大理、德宏、怒江、迪庆八个民族自治州所属 58个县;(2)思茅、保山、丽江、临沧等四个享受民族政策州市所属 28个县;(3)石林、禄劝、寻甸、峨山、新平、元江等 6个非民族自治州的民族自治县。

表 2 2005年各民族县区民族性指标归一化值表

通过查阅《云南统计年鉴 2006》表 23-6,“各县市民族人口 (2005)”,能够得到 2005年度各县区民族因素指标的相应数值,筛选并计算后的原始数据见附表(略)。对云南省 92个民族县区 2005年的民族性因素指标值作规格化处理,所得的各指标的归一化值见表2。

通过熵权系数法计算的各指标的熵值及其熵权系数见表 3。从表 3可以看出,三民族人口集中度这一指标在本次评价中占有最为重要的地位,权数达到 0.5588,其次是少数民族人口比重与少数民族个数,权重分别为 0.2230与 0.2082。

表 3 2005年云南省民族地区民族性指标熵值与熵权表

经过熵权合成,就得到一个综合的指标值,这一指标值就可以作为 2006年度各民族县区的转移支付系数,进而进行转移支付额的计算,见表 4。

表 4 2006年云南省省对县民族地区转移支付系数表

由于本文选题民族地区转移支付系数的合成方法,对于标准财政收入、标准财政支出以及二者缺口的研究超出了本文的范围,因此暂不展开。

各民族县区能否得到转移支付资金,取决于其标准财政支出与标准财政收入有无缺口;而所得的转移支付资金的多少,同时取决于其缺口与转移支付系数的大小。得到客观合理的转移支付系数,为科学合理计算各民族县区的转移支付额度提供现实的可能。运用这种方法计算出的转移支付数额,既能最大限度地体现国家的民族政策,又能作为一项科学透明的制度,为其他财政资金的分配提供参考。

五、结论

规范民族地区转移支付资金的分配、使用与管理,首要的就是要健全转移支付制度,规范转移支付办法,提高转移支付的透明度。

建立客观的能够反映国家民族政策的指标体系,并运用熵权系数法对云南省 92个民族自治县区的转移支付系数进行测算,克服了以往的转移支付额计算中的随意性、非科学性与长官特征,能够相对客观地反映各少数民族县区的独特因素,使得测算的结果公正透明。事实证明:

(1)熵权系数法在指标的合成过程中,对数据的内部特征无具体要求,并且操作简便,经济意义明确,是合成综合系数的好方法。基于熵权系数法的一系列优点,将熵权系数法运用于民族地区转移支付系数的合成具有现实意义。

(2)一般来说,每个指标体系都有一定的不完备性,这可能是由于数据统计的不完全性,也可能是由于数据口径的不匹配性,抑或仅仅是由于研究者的主观原因。本文中,笔者仅选取了少数民族人口比重、少数民族个数以及三民族人口集中度这三个民族性指标来分析各民族地区的特殊状况,应该说是不完备的。如果能够将本篇所合成的民族性系数与其他一些重要指标诸如财政自给率 (当年财政收入/年度实际支出)、财政困难程度(基本标准财政支出/标准财政收入)等指标结合起来,进一步运用熵权系数法进行合成,就能够得到一个更能体现国家政策初衷的转移支付系数。

(3)运用熵权系数法合成民族地区转移支付系数,仅仅是对民族地区转移支付系数合成方法的一种有益探索,是对因素法的一种实践,并不排除其他合成方法更为优越的可能,尚需学者们进一步研究。

随着指标体系的不断完善以及转移支付系数合成方法的不断改进,民族地区转移支付系数的计算将会走向科学。

[1]王朝才.修订《民族区域自治法》,完善和调整民族地区财政体制与政策[J].经济研究参考,2001,(9):14-19.

[2]阿斯哈尔·吐尔逊.对我国少数民族地区财政转移支付制度的再思考[J].商场现代化,2006,(06X):187-188.

[3]安体富.中国转移支付制度:现状、问题、改革建议[J].财政研究,2007,(1):2-5.

[4]肖明朗.浅论如何完善中国民族自治地方的财政转移支付制度[J].社科纵横,2006,21(4).

[5]王朝才,王继洲.在建立规范的财政转移支付制度中扶持民族地方发展的措施研究 [J].经济研究参考,2004, (12):18-23,48.

F812.2

A

1008-2670(2010)04-0062-05

2010-07-10

本文系云南省财政厅与云南财经大学公共政策研究中心课题《完善省对县一般性转移支付研究》的一部分。课题指导:伏润民教授、常斌研究员。参与研究的还有霍帅(云南财经大学硕士研究生)、尚欣及王稳妮(云南大学硕士研究生)。

史官清,男,内蒙古赤峰人,中央财经大学中国经济与管理研究院博士研究生,研究方向:经济增长、经济周期、公共财政。

(责任编辑:时明芝)