地方政府竞争范式下的产业集中度提升困境研究——以钢铁行业为例的理论模型分析

耿仁波

(山东大学,山东济南 250100)

地方政府竞争范式下的产业集中度提升困境研究
——以钢铁行业为例的理论模型分析

耿仁波

(山东大学,山东济南 250100)

产业集中度与经济绩效之间存在一定程度的正相关关系,这一结论已得到国内外研究的广泛证实,我国钢铁、汽车、制造业等很多行业产业集中度普遍偏低,虽然近年中央政府出台政策通过推动行业重组并购等方式努力提高这些行业的产业集中度,但收效甚微。本文在地方政府竞争范式下建立一个由中央政府、地方政府、央企、地方国企、私企等多方参与的模型,对产业集中度提升目标难以实现的原因进行了剖析,找出了困境的症结所在。并以钢铁行业整合为例对建立的模型进行了实证检验,模型得到支持。

地方政府竞争范式;产业集中度;并购

一、研究背景与问题的提出

2009年中国政府推出了钢铁、汽车、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属以及物流业十大产业调整振兴规划,十大产业振兴规划的出台,既是在中国经济面临全球金融危机大背景下的自救之举,也是中国经济在新经济环境下寻求新发展的战略转变之举。在对这些产业的振兴政策措施中都提到目前困扰这些产业发展的一个原因是产业集中度太低,大型骨干企业没有足够影响市场的能力,导致中国整个行业在国际上没有足够的话语权。从而推进这些行业企业联合重组,跨地区兼并重组以及国外资源并购,加强对重点企业的支持,培育具有国际竞争力的大型和特大型集团,发挥大集团的带动作用,提高这些行业的产业集中度成为这些产业振兴的关键。

提升产业集中度的一个重要手段就是行业内企业的兼并重组,跨地区的兼并重组势在必行。但在当前我国的体制是一种政治集权下的地方经济分权制,地方经济分权的最重要特征是地方政府控制着我国大部分的经济资源,中央政府发起、制定政策,地方政府结合自身利益选择执行、相互竞争、甚至应付。推动跨地区的兼并重组提升产业集中度在当前财政分权的体制下必然会引发地方政府间竞争,中央政府提升产业集中度的目标能否实现地方政府间如何竞争博弈在其中影响巨大,所以在地方政府竞争范式下对产业集中度困境问题进行研究意义重大。本文结构安排如下:第二部分既有研究综述,第三部分是理论模型构建与分析,第四部分是以钢铁行业为例为模型的实证检验,第五部分为结论和政策建议。

二、文献综述

西方产业组织学的主流观点认为,市场结构决定市场行为,进而决定市场绩效,而决定市场结构的首要因素就是产业集中度 (Bain,1959:F.Seherer, 1980)。[1]因此,产业集中度与经济绩效之间的关系成了半个世纪以来西方产业组织学家的关注和研究焦点。大量的实证研究和分析均表明产业集中度与经济绩效之间确实存在着一定程度的正相关关系,芝加哥学派的 Demsets(1973)[2]的研究证实在产业集中度超过 50%时,产业集中度与厂商利润率成正相关关系。美国经济学家 Shepherd对美国产业中企业的市场份额与利润率进行的回归分析,也证明集中度与利润率存在正相关关系,即市场份额每增长10个百分点,利润率可以提高 2～3个百分点。20世纪 70年代初,产业集中度与利润率之间、企业规模与利润率之间的正相关关系得到了国际理论界的广泛认可。“集中度—利润率”的基本逻辑成为“SCP”范式的核心理论。我国的实证研究大多也认为产业集中度和利润率之间存在一定的正相关关系(殷醒民 1996,戚聿东 1998,魏后凯 2003),[3],[4],[5]同时这些学者在研究这一关系的同时都对我国的产业集中度的现状进行了测度分析,得出我国除铁路、电信、电力和石油天然气开采等垄断行业外,其它行业产业将集中度普遍偏低,并针对这一问题提出了政策建议。

在我国目前的研究中多局限于对行业集中度普遍偏低现象的分析,而对在中央政府出台相关政策,行业内的并购事件也频频发生的背景下,行业产业集中度提高的目标为何却难以实现,甚至在钢铁等行业还出了逆集中化,产业集中度不但没有上升反而下降这些深层次的问题研究很少。我们认为当前我国财政分权体制造成的政府间竞争可能是其中一个重要的原因,政府间竞争的思想可以追溯到Tiebout(1956)[6]的用脚投票假说,政府通过其支出和税收组合来吸引“用脚投票"的流动性要素,Breton (1996)[7]提出竞争性政府的概念,他认为政府本质上是竞争性的,政府竞争的工具不仅包括税收,还包括公共支出,他建立了一个政治和公共财政的扩展模型,认为只要竞争是健康的(Vigorous)且中央政府充当政府间竞争的充分监督者,政府竞争能保障物品和服务的提供效率,Oates(2001)[8]认为,判断地方政府竞争是增进效率还是降低效率的关键在于如何看待公共部门的行为方式,怪兽模型 (Leviathan model)就是基于此的分析。不同于西方主要通过税收、公共支出等手段竞争流动性要素,在我国政府间的竞争主要是在单一制的政治体制下谋求优惠政策和特殊待遇。何梦笔首先引入了 Breton(1996)[7]提出的“竞争性政府”(competitive gover ments)的概念,后来这一概念被其他作者不断引用或修正。这一概念被表述为“任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于相互竞争的状态,同时,这一机构也与类似机构在横向的层面上展开竞争”。对“竞争性政府”的研究在我国同西方一样还是主要集中于其对经济效率的影响上,杨瑞龙 (1998, 2000)[9]通过分析中央治国者、地方政府官员、微观主体之间的三方博弈及其经济后果肯定了地方政府竞争在中国制度演进中的积极作用,张维迎(1998)[10]通过霍特林式的地方竞争模型来解释国有企业民营化的转变历程,他认为地方政府间的竞争导致了国有企业向民营化的转移。同时也有用否定态度看待和研究地方政府竞争的观点,周业安(2003)[11]认为,在既定的政府管理体制下,分权导致地方政府之间围绕经济资源展开竞争,由于垂直化行政管理架构和资源流动性的限制,地方政府之间的竞争并不必然带来经济的良性增长,保护性策略和掠夺型策略可能被选择,从而增加地方之间贸易的交易成本,损害经济增长。在李扬和何梦笔所主持的一项“中国地方政府竞争”(2001,2002)的课题中,他们也对中国地方政府竞争所经历的阶段、制度与环境特征、主体特征、竞争后果等做了描述与分析,他们认为中国的地方政府竞争是在单一制的政治体制下展开的,谋求优惠政策和特殊待遇在竞争中占据了重要的内容,竞争手段也主要体现为非正式制度方面的竞争,相反要素流动对竞争施加的限制较少,这些竞争更多体现为负面的影响。

本文利用地方政府竞争的范式来研究市场集中度困境这一问题,通过构建由中央政府、央企、地方政府、地方国企、私营企业多方参与的博弈模型对市场集中度困境的原因进行了合理的阐释,揭示了阻碍产业集中度提升的症结。

三、理论模型构建与分析

(一)模型的假设

1.参与主体包括中央政府和 n个地方政府,中央政府拥有央企N0,央企 N0为该行业的领头羊,同时第 i个地方政府辖区内有由地方政府拥有的地方国企Ni和私营企业N′i(1≤i≤n)。

2.该行业已完成数量的积累,面临的主要问题是优化产业结构,提高市场集中度。央企N0的产量为Q0,地方国企Ni的产量为Qi,私营企业 ni的产量为Q′i。

3.该行业不同企业的效率是不同的,效率的差异主要体现在单位生产成本 C上,央企N0的单位生产成本为 C0,地方国企 Ni的单位生产成本为 Ci,私营企业 ni的单位生产成本为 C′i。同时由于各地发展水平的而差异。各地方国企的效率是不同的,即单位成本是不同的,进一步假设如下:C1

4.提高产业集中度的途径是并购,由于第二条假设该行业已完成数量的积累,面临的主要问题是优化产业结构,提高市场集中度,所以并购不会带来产量的变化,只会带来产业结构的变化。

5.并购以后,主并购企业的生产模式和管理模式会被引入到被并购企业,即被并购企业将以主并购企业的效率进行生产。

(二)模型的设定与过程分析

由以上的假定可得,该行业目前的产业构成如下:

图 1 初始产业构成

此时的社会福利为:

若此时中央政府意识到该行业产业结构不合理,产业集中度偏低,对此出台了一个政策决定在今后一段时间内要调整产业结构,通过推进企业并购重组淘汰落后产能,加强对重点企业的支持。为了便于量化我们假设中央政府要重点扶持该行业排名前三位的企业,央企作为行业的领头羊将首先胜出,剩余的两家将由各地方竞争,针对此项政策各地政府将展开竞争和博弈。我们分一下几种情况进行分析:

1.各地政府对并购进行干预

在本文中政府进行干预有以下两种含义:第一,为了跻身被扶植行列,获取优惠政策和特殊待遇,他首先会积极促成本辖区内的企业并购,从而扩大规模,提高辖区内企业在国内的排名。第二,地方政府会干扰外地企业对本地企业进行并购。

根据地方政府的效用函数,我们将地方政府分为追求租金型政府和追求税收型政府,追求租金型政府是指地方政府看重对辖区内企业控制权,因为除税收以外,控制权会带给他们对企业更便利的干预,便利的干预会更容易使政府的意志更容易在企业实施。所以这类政府会积极推动由地方政府控制的地方国企完成对私营企业的并购,而不会允许私营企业并购地方国企。追求税收型政府是指地方政府追求辖区内企业对地方税收的贡献最大,追求单一的经济目标,这类政府会推动由效率较高的私企来并购地方国企,这样可以使利润提高,从而增加税收。[12]

(1)若地方政府是追求租金型的

在该种情况下,中央政府出台提高产业集中度的政策后,各地方政府会推动地方国企完成对辖区内私营企业的并购,地方国企 Ni并购了地方私企N′i。并购后产业构成为:

图 2 产业构成一

在这种情况下,中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标并没有实现,为了防止被外地企业并购,获得政策扶持,同时在追求自身租金利益的情况下,各地纷纷积极推动由地方政府控制的地方国企完成对私营企业的并购,这样就出现了一大批中等地方国企割据的局面,市场集中度没有提升。

依据假设 2和假设 5该种情况的社会福利为:

由于 C′i

所以S1

综上所述,在该种情况下中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标没有实现,同时是社会福利受损。

(2)若地方政府是追求税收型的

在该种情况下,中央政府出台提高产业集中度的政策后,各地方政府会推动辖区内私营企业完成对地方国企的并购,地方私企 N′i并购了地方国企Ni。并购后产业构成为:

图 3 产业构成二

在这种情况下,中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标同样没有实现,为了获得政策扶持,防止被外地企业并购,同时在追求税收最大化的驱使下,各地纷纷推动由效率较高的私企来并购地方国企,这样就出现了一大批私营的中等企业割据的局面,市场集中度没有提升。

依据假设 2和假设 5该种情况的社会福利为:

由于C′1

所以S2>S0

综上所述,在该种情况下中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标同样没有实现,但是社会福利增加。

2.地方政府对并购不进行干预

如果没有地方政府干预,通过公平竞争和并购,最终胜出的是两个效率最高的企业,由假设 C1C′2则私营企业N′1和私营企业N′2将会胜出。

(1)若 C1

在该种情况下私营企业N′1和地方国企N1两个企业将会胜出,产业构成为

图4 产业构成三

在这种情况下在这种情况下,中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标得以实现,现在行业前三的市场份额将占整个市场一个较大的份额,得到规模经济,提高了国际竞争力。

社会福利情况为:由于并购是由效率最高的两个企业完成的,每个企业被并购后都将采用比原来更低的单位生产成本进行生产,利润将提高,且提高的幅度将大于在追求税收最大化地方政府干预下的情况。所以,S3>S2>S0。

综上所述,在该种情况下中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标得以实现,社会福利大幅度增加。

(2)若 C1>C′2

在该种情况下私营企业 N′1和私营企业 N′2将会胜出,产业构成为:

图5 产业构成四

在这种情况下在这种情况下,中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标同样得以实现。

社会福利情况分析同C1S2>S0。

(三)模型的结论

由模型的分析可得,中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标能否得以实现,地方政府干预与否在其中起到了关键作用。地方政府为保全自己不被并购和获取中央政策扶持的竞争行为造成一批中等企业格割据的局面,使中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标陷入难以实现的困境。采取措施促使地方政府放弃干预是中央政府优化产业结构,提高市场集中度的政策目标实现的关键。

四、以钢铁业整合为例对模型的实证检验

(一)钢铁行业提高产业集中度的必要性

钢铁业是国民经济的重要基础产业,是加快实现工业化的先导产业。世界上成功实现工业化的国家,尤其是经济规模较大的国家,均优先发展了包括钢铁工业在内的基础产业,钢铁工业在这些国家的工业化进程中起到了不可替代的作用。

2006年,我国钢铁产量达到4.2亿吨,占世界钢铁总产量的三分之一左右,钢铁产量连续 11年稳居世界第一,我国已经是名副其实的钢铁大国。但尽管我国钢产量位居世界第一,却没有规模和技术等均达到世界一流的大企业,这与中国钢铁产业集中度低有很大关系。日本、美国、俄罗斯、韩国、德国、乌克兰、巴西、印度等钢铁大国前 3位钢铁企业钢产量占总量的比例均超过 50%,而我国不足15%。

钢铁工业属于资源密集型和资本密集型产业,钢铁生产的技术特点决定了规模经济在钢铁产业中的重要地位,规模经济是钢铁产业效率和竞争力的关键要素,组建大型和特大型钢铁集团才能最大限度发挥规模经济优势,中国钢铁产业需要及时调整发展战略和采取相应的对策,通过企业联合重组,跨地区兼并重组以及国外资源并购,加大淘汰落后产能力度,加强对重点企业的支持,培育具有国际竞争力的大型和特大型集团,发挥大集团的带动作用,提高钢铁行业的产业集中度。

(二)我国提高钢铁行业产业集中度的困境

我国也深刻认识到提高钢铁行业市场集中度的必要性,特别是已完成提高钢铁产量这一粗放型的发展目标后,我国钢铁业的发展更加注重结构调整,出台了一系列相关配套政策,掀起了钢铁企业并购重组的浪潮,努力培育具有国际竞争力的大型和特大型钢铁集团,提高市场集中度。

“十五”初期,我国就开始着手重新调整钢铁工业布局,试图提高产业集中度,在《冶金工业“十五”规划》中提出 2005年钢铁产业前 10位企业钢产量占总量的比例要提高到80%以上。2005年7月,国家发改委公布的《钢铁产业发展政策》对我国的钢铁工业集中度提出了更明确的目标并提出了实现的具体方案,“通过钢铁产业组织结构调整,实施兼并、重组,扩大具有比较优势的骨干企业集团规模,提高产业集中度。到2010年,钢铁冶炼企业数量较大幅度减少,国内排名前 10位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50%以上;2020年达到70%以上。”2009年中国政府推出了钢铁、汽车、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属以及物流业十大产业调整振兴规划。钢铁行业位列其中,振兴措施仍是立足于通过重组、并购提高产业集中度。

我国从 2002年《冶金工业“十五”规划》中开始提出提升钢铁行业产业集中度的目标,从 2002年至今钢铁行业的并购浪潮也是一浪高过一浪,特别是2005年出台政策以后,2008年以来更是出现了唐钢、邯钢联合重组成立河北钢铁集,济钢、莱钢、日照钢铁联合重组成立山东钢铁集团等特大型钢铁企业并购事件。但从钢铁行业集中度的变化来看钢铁行业提升产业集中度的目标并未实现。

表 1 2002～2009年我国钢铁行业产业集中度(单位:%)

从表中可以得出结论,我国钢铁行业的产业集中度从 2002年到 2005年一直是下降的,逆集中化的趋势明显,2006年以来随着国家《钢铁产业发展政策》的出台,钢铁行业迎来并购重组的高发期,市场集中度呈现缓慢徘徊上升态势,显然与热火朝天、大刀阔斧的并购不能相提并论。总体上没有改变我国产业集中度较低的现状,前 10位钢铁企业钢产量占总量 40%左右的水平仍处于较低的水平。

在中央政府出台相关政策,行业内的并购事件也频频发生的背景下,钢铁行业产业集中度却徘徊不前,甚至在还出了逆集中化,为何会出现这一“怪象 ”,接下来立足于本文建立的模型对原因进行探讨。

(三)模型对钢铁行业产业集中度困境的解释

下面我们通过近年来钢铁行业发生的大规模并购事件,对本文模型进行简单的现实检验。

表2 近年以来钢铁行业主要的并购整合事件

从表格可以看出:央企宝钢、鞍钢、武钢在这一轮钢铁行业整合浪潮中占据了主动地位,在全国范围内进行并购重组,各地企业对这三大央企也是“投怀送报”,积极使自己升格为央企,这也是地方政府竞争的一个方面。同时各地方政府也在努力的壮大自己,积极推动本辖区内的企业并购,但地方国企的并购目标多局限于对本辖区企业的并购,地方国企进行的跨地区并购较少,这一点充分说明了地方政府的干预和相互竞争,这佐证了本文模型的结论。

五、结论和政策建议

在中央政府意识到行业产业结构不合理,产业集中度偏低,对此出台政策要求通过企业并购重组,淘汰落后产能力度,加强对重点企业的支持,提高产业集中度,培育具有国际竞争力的大型和特大型集团后。地方政府为保全自己不被并购和获取中央政策扶持,会通过行政干预积极推动辖区内地方国企进行并购,包括辖区内地方国企进行并购之间的并购以及对当地私营企业的并购,这造成了一批中等企业格割据的局面,使提高产业集中度的目标陷入难以实现的困境,同时造成了社会福利损失。

地方政府之所以要实施干预,原因在于在当前我国政治集权下的地方经济分权制的体制下企业这一重要经济资源能否在其权利控制范围内涉及巨大的税收、租金、政绩评定等利益,如果企业由原来在地方政府的权利范畴内转变为被外地企业并购,当地政府将丧失巨大的利益。所以要想消除地方政府的不当干预的动力,顺利提高市场集中度,关键在于处理好并购企业与被并购企业的利益分配,实现并购企业双方的帕累托改进,同时实现两地地方政府的帕累托改进。这就要求我们改革财政税收机制,调整政府与企业的关系,真正实现政企分开,政府由所有者、管理者、利益瓜分者的角色向服务者转变,同时要完善地方政府官员的考核标准和晋升机制。

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A Study on the Industrial Concentration D ifficulties in the Competitive Paradigm of the Local Government——An Analysis of the TheoreticalM odel of the Iron and Steel iIndustry

Geng Renbo
(Center for Econom ic Research,Shandong University,Jinan Shandong250100)

Industrial concentration and economic perfor mance have some degree of positive correlation, which has been confirmed by extensive domestic and foreign researches.China’s industries,such as iron and steel,automobile,manufacturing are generally low in industrial concentration.Although the central government has introduced the policy to promote industrial regrouping and mergers so as to promote industrial concentration of these industries,there has been little success.Thispaper establishes amodelwith the central government,local government,Central enterprises,local state-owned enterprises,private enterprises as participantsin the local competitive paradigm, analysesthe reasons why industry concentration is difficult to promote and has found out the crux.Finally,we make an empirical test of the model,taking iron and steel industry as an example,and the theoreticalmodel is confir med.

Local Competitive Paradigm;Industrial Concentration;Mergers and Acquisitions

F127

A

1008-2670(2010)04-0010-06

2010-07-08

耿仁波,男,河南濮阳人,山东大学经济研究院硕士研究生,研究方向:公司金融与产业组织。

(责任编辑:刘小平)