财政支出竞争演进对居民福利水平的影响分析

2010-01-04陈明艺

山东财政学院学报 2010年4期

关键词：社会性福利供给

赵勇陈明艺

(上海理工大学,上海杨浦 200090)

财政支出竞争演进对居民福利水平的影响分析

赵勇陈明艺

(上海理工大学,上海杨浦 200090)

随着经济、社会的发展,特别是中央政府考核标准的改变,财政支出竞争对居民福利的影响会有所变化。本文以此为出发点,将支出竞争分为初级和高级两阶段,通过博弈论和实证方法,研究支出竞争对居民福利的具体影响,研究发现以资本为目标的初级阶段损害了居民福利,而以资本、人才、制度等多重指标为目标的高级阶段则有利于居民福利的提高。

居民福利;财政支出;竞争博弈

一、引言

改革开放以来,中国经济增长取得长足进步,然而贫富差距过大和居民福利缺失等问题也日益突出。在研究经济增长和居民福利二者关系的文献里,学者们逐步将目光锁定在由财政分权造成的政府间支出竞争上。由于居民福利与公共产品供给水平密切相关,而地方政府往往为了竞争的需要而不断改变支出结构,结果造成居民福利水平的不断变化。

二、文献回顾

对财政支出竞争与居民福利之间的关系,学者们的观点并不统一。支持财政支出竞争提高居民福利的文献大都是以第一代分权理论做为其研究的出发点,通常假定公共决策者是仁慈的社会福利最大化者,主要关注最优政策的确定,不考虑自身的利益。Tiebout(1956)[1]在《地方政府支出的纯理论》中认为,如果将资源配置的权利下放给地方政府使用,那么就可以利用各级地方政府之间的竞争来促使政府决策更好地反映纳税人的偏好,从而提高了公共产品的供给效率。

Gordon和W ilson(2001)[2]在税收竞争的基础上对支出竞争做出了进一步研究后认为,人员和资源流入或者流出某一地区,不仅仅取决于该地区的低税率,还要看该地区的公共支出状况,尤其是在人员和资源的流动性不断增强的情况下,分权将强化地方政府在财政支出方面的竞争,从而有助于提高资源配置的效率。虽然 Gordon的研究成果很有说服力,但由于资源和人员的流动在我国仍要受到很多限制,居高的流动成本将大大减少流动的可能性。

我国学者支持支出竞争有利于居民福利这一观点的一般逻辑是支出竞争所带来的经济增长可以保证公共产品供给。付文林 (2005)[3]对省级间财政竞争的经济绩效进行了计量分析,认为分权体制下的地区间竞争有利于调动地方政府发展经济的积极性,使得区域公共产品的提供更加切合当地居民的偏好。王志涛 (2006)[4]从区域发展和收入分配的角度入手,认为虽然公共支出竞争是导致地区间经济发展不平衡和收入分配差距过大的原因,但同时也对辖区内的公共产品的提供做出了经济方面的保证。遗憾的是,他们都没有对经济增长的成果是否转化为公共产品支出和具体转化为那种公共产品支出做出回答。

在试图回答公共产品供给结构的过程中,傅勇、张晏 (2007)[5]意识到中国特色的分权制度对支出竞争有重大的影响。通过对 1994——2004年的省级面板数据的分析,他们认为中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争,造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲,并且政府竞争会加剧这种扭曲程度。

由此可见,要想对财政支出竞争对居民福利的具体效应做出正确的评价,必须要在中国特色的分权框架内讨论,合理确定支出竞争的理论前提,尤其是地方官员的激励方向是非常必要的。为此,本文首次将支出竞争的发展分为初级阶段和高级阶段,主要的划分依据就是中央政府考核官员的标准。初级阶段是指改革开放至公共财政改革前这一时期,主要的特征是我国经济基础薄弱,对外资的依赖性较大,并且资本的投资回报率很高,每个地方政府都竞相调整支出结构,倾向于对资本更有吸引力的公共产品和服务,竞争目标单以效率为准;高级阶段是指提出“和谐社会”和“民生财政”等政策后的这一时期,主要的特征是资本的保有量达到了一定数目,基础设施的提升空间受限,人才、环境等投资软环境的作用日益突出,户籍等社会政策的松动以及宏观发展目标的改变,各地政府将竞争重点更多地向公平和民生领域倾斜。

三、初级阶段的博弈分析

(一)博弈模型的假设条件

在支出竞争初级阶段,我国经济基础薄弱、百废待兴,大部分行业还处于产业末端,技术含量高、附加值大的第三产业不具备优先发展的条件,而且大规模城市化进程中形成的巨大就业压力,使得发展用工需求大、经济效益见效快的第二产业成为了地方政府的首选,再加上当时严格的户籍制度,人才自由流动的成本极高,资本便成为了地方政府竞争的唯一目标。在效率优先的指导思路下,官员的晋升以 GDP排名高低为准,客观上加大了地方政府对资本竞争的力度。由此,本文提出如下的前提假设:

1、市场上存在一块“蛋糕”,可以是经济资源或者是经济活动,能够起到提升当地的就业率,促进经济发展等作用;

2、竞争主体是在综合实力方面有差异的不平等政府和平等政府,这种差异是相对的,可以是经济基础或者是资源禀赋,主要的区分标准是相同的成本换取不同的收益;

3、地方政府提供的公共产品存在有无“溢出效应”之分,有“溢出效应”的产品以教育、医疗等外部性较大的福利性产品为主,无“溢出效应”的产品以基础设施等外部性很难影响到相邻区域的生产性产品为主;

4、中央政府会在期末对地方政府官员进行考核,以地区间的 GDP排名为准对官员进行奖惩,排名相对靠前的地方官员得到晋升,排名相对靠后的地方官员则降级,如果排名相同则保留原职;

5、地方官员的效用函数形式相同,其效用由两部分构成:V=f(x)+g(y)。f(x)表示从职位晋升中得到的满足程度,g(y)表示从非职位晋升中得到满足,诸如寻租行为、自身价值的实现等。

式中，A0为单井控制灌溉面积（hm2）；Q为单井出水量（m3/h）；t为灌溉期机井每天开机时间（h/d）；T2为每次轮灌期天数（d）；η 为灌溉水利用系数；η1为干扰抽水的水量消减系数，经抽水试验确定，要求不大于0.2；m为最大灌水定额（m3/hm2）。

(二)基于政治利益下的扭曲竞争

根据前提假设的设定,无“溢出效应”的公共产品不直接影响居民的福利水平,而有“溢出效应”的公共产品则与居民的福利水平直接相关。本节将依次对两种公共产品的竞争结果做出博弈分析:

图 1 平等政府对无“溢出效应”产品的竞争

因为是平等政府间的支出竞争,所以当双方都采取支出行为时,会获得同样的报酬;如果只有一方支出时,采取支出行为的政府会获市场中的全部报酬,而放弃竞争的政府什么都得不到。图 1所示的支付矩阵就是根据收益的多少演变而来的。在这种规则下,(支出,支出)是这个支付矩阵的占优策略均衡。两个地方政府都采取支出策略,从而造成此类公共物品的充分供给,这个结果在一定程度上解释了各地争相投资基础设施的现象。由于无“溢出效应”的公共产品可以在短期内发挥吸引经济资源的作用,并且利己不利他的特征也符合地方政府官员的利益,自然成为地方政府竞争的重点。更为重要的是,在晋升压力下的地方政府往往过度供给此类产品,不但造成了资源浪费,而且挤占了福利型公共产品的支出。

图 2 差异政府对无“溢出效应”公共的竞争

图 2反映了差异政府间竞争无“溢出效应”公共产品的结果。经济水平或者资源禀赋等方面的差异使得富裕政府在付出相同的成本下可以获得更大的收益。(支出,支出)和 (支出,不支出)是这个支付矩阵同时存在的两种均衡结果。对富裕政府而言,两种支出结果都要求采取支出策略,并没有本质上的区别,同时也说明了发达地区基础设施良好的原因。在目前的官员晋升体制下,发达地区的经济排名靠前,官员晋升的可能性更大,客观上加剧了支出竞争的力度,形成了比不发达地区更大的挤出效应,这点与王文剑 (2007)[9]等人的结论相同。而对贫穷政府而言,不管采取什么策略,贫穷政府的官员是注定要受到降职处分的。从理性经济人的角度考虑,在晋升无望的情况下,失去竞争优势的贫穷政府存在放弃对生产性产品的竞争而投资于社会性公共产品可能,但现时情况却并非如此。原因在于地方官员的效应函数,社会性公共产品的供给并不能给地方官员带来任何效用,而将节省的成本用于寻租或者为了下一轮竞争做准备,继续采取支出策略才更符合地方政府的偏好。因此,差异政府间的支出竞争同样会扭曲支出结构,只不过发达地区的扭曲程度更大而已。

图 3和图 4表示的是平等政府和差异政府对有“溢出效应”公共产品的竞争结果。需要指出的是由于支出成本和溢出效应的大小对矩阵结果有直接影响,本文假定支出成本大到了令自身净收益小于给相邻地区带来的溢出效应的程度,是各个政府都不愿承受的。这样做的合理解释是像教育、医疗和社会保障等公共产品的“溢出效应”很明显,能够满足相邻地区“搭便车”的行为,并且这类公共产品需要很长的时间才能转化为本地区的经济效益,在官员有限的任期内几乎换不来任何政绩,给当地官员带来的净收益要远小于给竞争对手带来的净收益。所以,(不支出,不支出)成为所有政府的选择。

图 3 平等政府对有“溢出效应”产品的竞争

图 4 差异政府对有“溢出效应”产品的竞争

当供给具有“溢出效应”公共物品的成本大到足以令自身的净收益小于相邻地区时,无论是中央政府的调控政策对此供给有要求,还是当地居民对此类公共物品有强烈的需求,都不能促使地方政府采取支出竞争行为。一方面,为了避免自身支出给对手带来收益,地方政府会采取不支出的策略;另一方面,支出带给自身的净收益小于带给周围地区的收益,没有引发竞争的足够激励。最为重要的是,即使极少的净收益还要经过一段时间才能发挥出促进经济增长、提高居民福利的作用,使得地方政府官员在有限的任期内无法取得中央认可的政绩,这就大大削弱了支出竞争的动力,导致这种显著提高居民生活水平的公共产品的供给严重不足。

综上所述,在经济基础薄弱,人口无法流动的现实制约下,初级阶段的支出竞争更容易受到官员晋升体制的影响,无论是富裕政府还是贫穷政府都倾向于供给容易吸引资本、立现政绩的生产性公共产品,而挤占对社会性公共产品的投入,必然会造成各地政策趋同、资源浪费和居民福利缺失的局面。

四、高级阶段的实证分析

与初级阶段相比,在支出竞争的高级阶段,经济发展水平较高,基础设施的提高空间日益减少,人口的限制逐步解除,竞争目标也由单纯以资本为重转向资本、人才、制度并重,特别是中央政府提出“和谐社会”、“民生财政”等口号,释放出强烈的转变官员考核标准的信号后,地方政府竞相调整支出结构,努力提高当地的福利水平。为了寻找各地政府转变支出结构的证据,本文选取典型的生产性公共产品和社会性公共产品作为参数,建立一个二维坐标,通过每个地方政府在坐标中的位置来考察其支出行为。

表 1反映了我国各省、市、自治区公共产品的供给水平,指数的大小表示了当地公共产品供给水平的高低,数值越高的地区相应的公共产品供给也越充分。指数的构造方法是以当年全国人均值为基数,将各省区当年公共产品的存量数值与全国人均值的比取为指数,由多项公共产品构成的指数等于各项公共产品的存量数值与全国人均数值的比值和。具体来说,生产性公共产品指数由市政设施和交通设施两部分组成,市政设施包括城市用水普及率和城市燃气普及率两项内容,反映当地政府对土地的修整情况,交通设施包括年末人均实有道路长度和年末人均实有道路面积两项内容,反映当地政府对基础设施的投资水平;福利性公共产品指数由休闲设施、教育支出和卫生水平三部分组成,其中休闲设施包括人均藏书量和城镇社区基本服务设施数两项内容,反映当地居民的休闲娱乐水平,教育支出和卫生水平则分别选取人均教育经费和人均拥有卫生人员数两指标,反映当地的社会福利水平。

表 1 全国 30各省区公共产品供给水平指数表

图 5是根据表 1中的数值,以生产性公共产品指数和社会性公共产品指数为坐标绘制而成的,按顺时针方向划分为四个区域:

(一)区域 1,高增长——高福利组合,生产性和社会性公共产品的供给水平均高于全国平均水平。处于该区域的有北京、上海、天津、浙江、江苏、辽宁和新疆七个省区,除了新疆外都属于东部地区,辖区内的居民福利水平最高。虽然这些地区在生产性公共产品方面的竞争仍然存在,但是在社会性公共产品方面的竞争也逐步开始,特别是上海和北京两地,通过调整支出结构,不断缩小生产性公共产品和社会性公共产品的支出差距,反映在图中就是偏离横轴向上方运动。在基础设施等公共产品供给水平显著提高后,以上地区无论出于中央政府的考核还是自身发展需要的考虑,都会选择在教育、医疗方面加大投入,确保当地的竞争优势,持续吸引经济资源的流入。

(二)区域 2,高增长——低福利组合,生产性公共产品的供给水平高于全国平均水平,而社会性公共产品的供给水平低于全国的平均水平。处于该区域的地区有广东、山东、湖北、黑龙江、福建和青海六省区。这些地区的经济发展速度较快,交通、能源、水利等基础设施比较完善,是资本流入的首选地区,有实力增加社会性公共产品的投入,但当地政府却为了保持暂时的经济增长而牺牲掉了居民福利,将更多地资源投入到生产性公共产品领域。

图 5 30省区公共产品供给水平散点图

(三)区域 3,低增长——低福利组合,生产性、社会性公共产品的供给水平均低于全国平均水平。处于该区域的有福河北、陕西、四川、重庆、贵州、江西、安徽、山西、海南、云南、甘肃、河南和广西十三个省区。上述省份又可以进一步分为两部分,一部分以河北、陕西、重庆和安徽为主,特点是相应的生产性供给指数与全国平均数及其接近,正处于经济发展的关键时期,对于资本的期望最为强烈,想法设法地提高当地的公共产品水平吸引流动资源,没有动力去增加福利产品,对中央的宏观调控反应不敏感;另一部分由剩余省份组成,特点是无论生产性公共指数还是社会性供给指数均与全国平均值有一段差距,属于经济不发达地区,即使有意愿也没有实力去提高社会性公共产品的供给水平,需要中央政府在财政方面的强力支持才可能摆脱困境。

(四)区域 4,低增长——高福利组合,生产性公共产品的供给水平低于全国平均水平,而社会性公共产品的供给水平高于全国的平均水平。处于该区域的有内蒙古、吉林、湖南和宁夏四省份。虽然数量不多,但仍可表明政府间的支出竞争存在着向高级阶段过度的迹象,它们既保持对生产性公共产品的竞争,也注意加大对社会性公共产品的投入。上述地方政府对中央的行为激励最为敏感,及时意识到人才和制度对经济发展的重要性,为了不在新一轮的竞争中输给其他地区而率先建设投资的软环境,主动增加社会性公共产品的供给。当然了,也不排除上述省份在明知自身竞争劣势的情况下被动转移支出方向的可能。但是不论主动与否,这种转变是有利于居民福利的。

在中央政府改变对地方政府激励方向后,各地政府官员在新的晋升考核标准下,都采取有效措施确保社会性公共产品的供给,努力提高居民的福利水平。虽然仍有一多半省份存在重生产、轻社会的现象,但也有相当一部分省份出现了支出结构改变的迹象,尤其是宁夏、内蒙古等非发达地区,其提高社会性公共产品的支出比重这个趋势毋庸置疑的。

五、结论和政策建议

通过对财政支出竞争的分阶段研究,本文认为财政支出竞争会随着经济、社会的发展和中央政府调控目标、考核标准的改变而改变。单纯以资本为目标的初级支出竞争会导致各地的政策趋同以及重生产轻社会的结构扭曲,极大地损害了居民的福利水平,而以资本、人才、环境和制度等多目标、全方位为特征的支出竞争高级阶段,可以平衡支出结构扭曲的局面,有助于提高居民的满意度。经济资源和经济活动总是偏爱于基础设施完善、投资环境优良地区的本性使得各地政府最终会注重对社会性公共产品的竞争,提高当地的福利水平。

基于上述分析,本文的政策建议是:

(一)加快完善官员的考评制度。地方政府在福利供给上的职责缺位主要是由于官员晋升制度带来的行为激励造成的,所以官员晋升绩效考核体系的适当拓展是一个可能的政策选择。不能再单以 GDP排名论英雄,而应将影响地区经济长期增长的相关因素纳入政府官员的绩效考核,例如地区的环境承受能力、居民的福利水平、居民的收入分配状况等等。当然指标体系的构造也不能过于复杂,否则会加大监督成本并降低考核效力。适当降低考核体系中 GDP的权重而提高居民生活水平、文教科卫和生态环境的权重,可以保证地方官员在推动本地经济增长的过程中,更多地关注地区经济的长期增长能力及福利水平。

(二)建立健全“用脚投票”机制。长期以来,由于城乡二元社会的基本国情,“用脚投票”机制在我国根本无法实现。而随着居民文化素质和民主意识的不断增强,建立当地居民参政议政直接表达意愿的直通政治体制的条件已经成熟,通过赋予当地居民评价官员政绩的更多话语权,增加居民偏好在地方政府效用函数中的权重。与此同时,进一步深化住房制度、户籍制度、社会保障制度和人事管理制度改革,逐步解除其对要素流动的约束,特别是对人员流动的限制,充分发挥 Tiebout机制约束地方政府偏离居民偏好的潜力,确保地方政府的支出竞争沿着符合居民利益的方向发展。

(三)转变地方政府的定位。按照西方流行的公共管理学观点,在市场经济中政府所扮演的不过是一个守业人的角色,而提高良好的公共服务才是其主要职责。目前我国的各级政府热衷于干预市场发展,忽视对公共服务的投入。因此,尽快转变地方政府的执政观念是下一步工作的重点,在确保经济发展的同时逐步将支出重点向民生领域倾斜,从观念和行动两方面加强对公共服务的重视,准确履行地方政府应尽的职责。

[1]Charles M.Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures[J].The Jounal of Political Economy,1956,Vol. 64:416-426.

[2]Gordon R,W ilson I.Expenditures competition[J]. National Tax Journal,1999,pp269～304.

[3]付文林.省际间财政竞争现状、经济效应与规制设计[J].统计研究,2005(11):50-54.

[4]王志涛.地区差距与地方政府的公共支出竞争[J].社会科学导刊,2006(3):127-130.

[5]傅勇,张晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007(3):4-12.

[6]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007(7):36-45.

[7]周黎安,陶婧.政府规模、市场化与地区腐败问题研究[J],经济研究,2009(1):57-65.

[8]王文剑,仇建涛,覃成林.财政分权、地方政府竞争与 FD I的增长效应[J].管理世界,2007(3):13-20.

[9]李涛,周业安.中国地方政府间支出竞争研究——基于中国省级面板数据的经验证据[J].管理世界,2009(2): 12-22.

F810.451

1008-2670(2010)04-0067-06

2010-06-27