论我国公共政策执行中的官僚组织

刘晓莲 张丽娜

[摘要]建立在法理基础上的官僚组织，作为公共政策执行的主体，面临些困境。本文依据官僚组织的几个特征：对效率的追求、工具理性、非人格特征、封闭的组织系统等，来阐述其面临的困境，并简述了解决困境的途径。

[关键词]政策执行；官僚组织；困境

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1671-5918(2009)04-0078-02

一、官僚组织的理论概述

在韦伯的三种权威中(传统权威、魅力权威、法理权威)，建立在法理权威基础上的官僚组织，是遵循法治和理性精神的。现代社会最稳定、最有效率的组织类型。在资本主义现代化和追求利益最大化的背景下，韦伯的官僚组织首先追求是的最高效率，“资本主义受到的是想要创造最高生产率和最高效率的不可阻挡的力量的驱使……资本主义的进一步发展必然会导致社会交往的所有层面上出现效率更高的官僚组织和程度更高的形式理性组织。”追求效率的官僚组织是依据法制和理性运行的，这是官僚组织不同于传统组织和魅力型组织的实质之处。建立法制和理性基础上的官僚组织，是在消除人的价值观念，按照法律制度形成非人格化的层级节制体系和部门结构。“从工具理性角度上来说，这种组织是进行社会管理最合理的手段。官僚组织在精确性、稳定性、严格的纪律性、可靠性等方面，比其他组织形式都要优越。资本主义的发展，使大规模社会组织迅速成长起来，官僚组织是人类迄今发现的管理大型组织的最好模式。”

作为官僚制的运行机构，从实践的角度来看，官僚组织就有以下特征：(1)职务等级制，官僚组织中的职位，依据法律制度，按权力大小，形成金字塔形的等级序列，而且下属必须服从上级的命令和接受上级的监督；(2)规则化，建立在工具理性基础上的官僚组织排除价值理性的作用，组织成员按严格的法令和规章进行工作，机构的管理建立在书面文件的基础之上：(3)专业分工和技术化，对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，然后通过技术培训来提高工作效率，每个成员都必须专精于自身岗位的工作，并凭自己的专业技术能力获取报酬；(4)公私分化，即公务活动领域与私人生活领域截然分开；(5)非人格化，官僚组织改变了传统社会中的人身依附和个人忠诚，服从法律和规则，官僚组织的运行不受个人的感情的支配，排除了人的感情。

二、我国公共政策执行中官僚组织及其面临的困境

近些年来，学者们在研究政策执行过程中发现，政策执行的失败表现有：(一)强调地方利益，忽视全局利益，常见的表现形式有附加式政策执行、象征式政策执行、选择式政策执行、替代式政策执行和抵制式政策执行等；(二)重视近期效益，忽视长远发展战略；(三)功于神秘性，疏于透明性；(四)有法不依；(五)自由裁量权的滥用。从这些政策失败的表现来看，都涉及到政策执行的主体，即官僚组织。以下将从官僚组织的内在机制与外部作用来分析官僚组织在政策执行过程中的困境及其原因。

(一)官僚组织的内部机制

1.对效率的追求

以法理为基础的官僚组织，受到创造最高生产率和最高效率的力量的驱使。追求效率具有科学的性质，把官僚组织的目标科学化和清晰化，对于明确组织的目标具有积极意义。追求效率的官僚组织虽然在理论具有—定的意义，但在现实中却受到质疑和挑战。

在公共领域，不像私人领域可以清楚明确地计算出成本与效果，通常经济成本和效果是容易计算和测量的，社会、环境、健康等成本和效果却难以计算。另外，在以实现公共利益为目标的公共领域，效率通常不是公共组织优先考虑的因素，像在评估公共政策执行时，效率只是评估项目中的一项，目标群体的满意度、政策执行工具的选择、对环境的影响等也是政策执行评估中的项目。

2.自由裁量权

随着现代社会关系的复杂多变以及立法工作的滞后，为适应社会环境的变化，官僚组织拥有行政自由裁量。实现行政的灵活性和能动性。同样，在公共政策执行过程中，由于政策具体环境的特殊性和复杂多变性，使得执行机关必须行使自由裁量权，根据具体执行环境作出适当的政策调整。

在官僚组织理论中，依据组织的工具理性，公私分明和非人格化的特征，在政策执行中自由裁量权是能过得到合理和合法的运用的。在实践中官僚组织并非完完全全地按照韦伯的组织理论设计的，官僚组织并非是完全理性的。受到自身组织的利益、组织成员素质等因素影响。公共政策制定与政策执行之间存在弹性空间，也就是官僚组织有一定的自由裁量权，这为一些官僚组织谋取自身利益提供了条件。

1.官僚组织的工具理性

在政策执行中的价值理性和工具理性的冲突首先表现在价值目标的冲突，制定和执行公共政策的价值目标是为了公正分配社会资源，协调社会成员的利益差别和矛盾，解决公共领域重大问题，而在追求效率和实施技术的控制中的工具理性，对于公共政策所要达到的价值目标却无能为力。其次是人的主观作用与客观责任之间的冲突，在韦伯设计的官僚组织中，组织成员只是官僚制“机器”中的一个零件，他们的责任和义务已经规定了，排除人的能动作用。

2.组织成员的非人格化特征

首先是政策执行人员的“经济人”意识，也就是说受利益驱动。政策执行人员的自身利益需求和行为导向会影响政策的执行。其次是要使组织成员在政策执行过程中始终保持“价值中立”使难以做到的。法国行政学家夏尔·德巴什认为，对行政主体来说，“如果决策与他所期望的东西不相符合或在他看来是无法实施时，他将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”

(二)官僚组织的外部作用

1.政策环境的变化

以三权分立为基础的官僚制，官僚组织在的任务是执行政治权力机关的命令，价值问题及政策制定等问题都是由权力机构决定的。在制定政策时，权力机关应该会考虑和预测政策环境，但在政策执行时有其具体的执行环境。

政策执行环境包括宏观环境(政治环境、经济环境、社会文化环境和国际环境)和微观环境(组织结构、组织资源、组织文化和组织运行机制)，是政策赖以实施的基本条件。公共政策系统的现实特性和功能，在很大程度上取决与其所处的政策环境，政策环境对政策具有直接的影响作用。作为一种封闭式结构的官僚组织，缺少对环境特别是外部环境的变化的应变能力。

2.组织的沟通与协调

“官僚制是一种高度自主且具有封闭性的组织形态，原因正如安东尼·唐斯在论述官僚制的基本特征时所指出的那样：‘官僚制的产出的主要部分并不是直接或间接地由组织外部的市场通过权衡机制来评估。它依据理性规则建立，并依据非人格化的规则运行，加之官僚制所具有的稳定工作人员这一特征。工作人员只需要严守规则就不会面临去职的危险，他们无需直接对公众的需求进行回应。”封闭和稳定固定的组织结构，使得官僚组织及其成员没有的动力和能力与其他组织和环境进行沟通与协调。

然而在政策执行过程，沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流、传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序；协调是政策执行主体在执行过程中的相互配合。政策执行中组织需要与多个执行要素进行沟通与协调：首先是政策执行机构与制定机构之间的沟通与协调；其次是各执行机构之间的沟通与协调；然后是执行机构与目标群体之间的沟通与协调。政策执行中官僚组织需要拥有较强的沟通协调能力，才能有效地实现政策目标。

三、解决途径

面对官僚组织理论上和实现中的困境，在知识经济和信息化的环境中，在继承官僚组织优势和克服官僚组织的困境的基础上，提出了学习型组织理论、混沌理论、虚拟组织理论等各类组织形式。在政策执行中，官僚组织面临的困境一方面是组织自身存在的问题，另一方面是官僚组织的理念和价值基础没有得到贯彻。解决困境的途径有：

1.重塑公共政策价值理性。“对于当今中国公共政策执行的价值定位，主要是对公共政策执行的公共性的恢复增强政策内容的可执行性，培养以公平、公正、为人民服务等道德原则为核心的公共伦理关系，追求公共政策执行的道德化。这是价值理性与工具理性调适整合的前提。”在注重执行的效率时，也应该保证执行中的公平和公正。

2.完善法律规章制度。建立在法理基础上的官僚组织。应该是具备完善的法律制度。但现实中，组织、组织之间以及组织成员的义务责任没有清晰明确的界定。存在大量的腐败和“寻租”现象，关于政策执行和执行组织以及人们监督组织的法律规范并不多，特别是对裁量权的问题。完善相关法律制度，界定执行组织和人员的责任，能够防止政策执行的异化。确保公共利益的实现。

3.提升官僚组织成员的行政道德信念。由于公共政策所面临事务的复杂多元性性，法律制度不可能完全规定行政活动的每一个方面，也不可能准确地预见到客观换环境的变化。因此组织必然面对法律没有规定和界定的问题。组织及其成员在政策执行中具有一定的道德自主性。“行政人员的道德自主性使得其在处理个体与个体、个体与集体之间利益关系时具备了行为选择的能力与自由。”同时也需要行政人员有较高的行政道德素养，避免利用手中的权力谋取私利。

4.建立开放的组织系统。封闭式的官僚组织系统。缺乏回应公众需求和外界的监督，自身容易滋生腐败。公共政策执行系统中包含了具体政策、政策工具、执行主体、执行环境、目标群体等因素，执行体统是一个开放、众多因素相互连接的系统。官僚组织作为政策执行中的主体，需要拥有与其他因素沟通和协调的能力，应对外部环境变化的能力，满足公众的公共利益的要求。

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