国家利益：概念的界定及其解读

[内容提要]国家利益是国际关系学中的一个核心概念,本文旨在提出一种系统而又辩证的 国家利益界定模式。本文认为,界定国家利益要遵循以下三个步骤:首先,作出核心假定, 国家利益具有民族性、排他性、稳定性;其次,确定判定因素,厘清分析常量与变量之间的 关系;最后,引入辩证观点,从整体角度认知国家利益内涵与外延之间的关系。

[关键词] 国家利益 基本假定 判定因素 内涵 外延

中图分类号:D80 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2009)6-0080-06

国家利益是国际关系学中的一个核心概念,但是这一概念在学术界始终没有得到统一而清晰 的界定。只有准确、完整地理解国家利益的丰富内涵及其拓展性外延,才能更好地认识国家 利益在国家对外政策和国家间关系中的地位和作用,从而更好地维护与实现国家利益。

界定国家利益的基本假定

不同国家对国家利益的认识是不同的,即使在同一国家内部,不同社会群体的国家利益观也 是有所区别的。迄今为止,学术界尚未就国家利益的基本内涵达成权威共识。[1]

想对国家利益作出有效界定,首先应该对一系列争议性问题达成普遍认可的理论假定。斯蒂芬 •克拉斯纳认为,国家利益的界定必须符合两个重要条件:第一,国家利益应该是社会的整 体利益,而不是社会中一部分人或利益集团的利益;第二,国家利益在一段较长的时期内应 保持相对稳定。概括地说,国家利益要成为一个有意义的分析变量,就必须具备整体性和稳 定性。[2]如果在界定国家利益时不能作出有关的共识性假定,那么关于国家利益 的任何定 义都只能是暂时性的,并始终充满争议。本文认为,在对国家利益进行界定时,需要遵循以 下三个基本假定:

1.利益载体的民族性

学术界之所以会在国家利益的界定问题上产生不同观点,根本原因在于其并未对国家利益的 “载体”——国家——的含义达成共识。“国家”(state)这个词出现于16世纪后期,源 于拉丁语“status”(原意是指统治者的职务或者地位)。中世纪晚期,随着文艺复兴运动 的兴起,意大利和地中海沿岸的各个城邦国家相继崛起。经过“三十年战争”后若干年的演 变,“国家中心论”逐渐成为欧洲大陆上最有影响力的主导性意识形态。然而,在国际政治 学作为一门独立学科出现以前,国家的概念常常在政治统治的范畴内被运用。一战爆发前, 欧美各国追求的是如何在自由贸易和殖民掠夺中争得本国统治集团利益的最大化。世界大战 的爆发彻底改变了这种局面,避免世界战争、实现人类的永久和平,是任何一个国家凭借单 独力量都难以达到的。恰在此时,国际政治学应运而生。这门学科更加强调应该在国际政治 的层面上使用国家的概念,而不应该仅仅局囿于在国内层面上使用国家的概念。随着世界形 势的发展变化,人们开始认识到,一味地关注本国的内部局势无助于实现国家“福利”的最 大化。

目前,关于国家概念的使用范畴,学术界存在两种不同的观点:一种观点强调国家机器的运 作方式(政权),即英文中state的含义;另一种观点则注重国家的整体性(民族性),即 英文中nation的含义。关于国家的民族性和阶级性的关系,传统观点认为,国家具有双重属 性,国家的民族性服从于阶级性。如果以国内政治意义上的国家作为国家利益的载体,由统 治集团来确认利益的内涵,那么国家利益就会成为一个主观性色彩浓厚的概念,并且伴随着 政权的更替,国家利益的内容会发生根本性的变化,这是学术界之所以会对国家利益概念产 生歧义的认识根源。西方国际政治学界的流行观点是,国家利益的唯一载体是国际层面上的 民族国家,而抽象掉了国家之间在政权运作方式上的差别。例如,联合国中的国家概念就使 用了民族国家的含义,而不是政治国家。特别是将国家利益置于国际社会的背景下进行研究 时,从国家的国际层面(民族国家)来界定国家利益就更加符合客观实际。进一步说,我们 应该假定,民族国家是国际领域中唯一合法的政治组织形式,而不应关注民族国家内部或外 部的一些特定集团。事实上,国家利益的载体只能是民族国家,次国家行为体和超国家行为 体不应该成为国家利益的承担者。例如,尽管跨国公司所进行的国际贸易在世界贸易总额中 和各国对外贸易中占有相当大的比例,但是推动自由贸易发展的主要力量仍是民族国家。跨 国公司的利益实际上只是其母国国家利益的一部分,而不是其母国国家利益的全部。如果仅 以跨国公司的利益作为制订国家贸易政策的主要参照,将不利于整体国家利益的有效维护。 [3]

2.国家利益的排他性

民族国家的含义意味着国家之间既存在共同利益,也存在一些各自独立、彼此排斥的利益。 国家通常高度重视生存(国家安全),这是世界各国普遍关注的利益。当外部攻击突然出现 的时候,国家利益的界定标准是国家对军事攻击的威慑能力和军事防御能力。但是,不同国 家对于自身安全利益的界定及其维护方式的认知是存在明显差异的。例如,在反对和打击恐 怖主义等非传统安全威胁的斗争中,虽然国际社会成员的根本利益是一致的,但是如何才能 更好地捍卫各自的国家安全利益,国际社会成员之间的利益需求又存在明显差异。某些西方 国家在国际反恐合作中大搞“双重标准”,人为地将国际社会的共同利益分割成了不同的部 分。

但是,无论国际形势怎样变化,只要民族国家仍然是基本的国际政治行为体,那么国际社会 成员之间的共同利益就不可能消除国家对自身核心利益的特殊界定。这样一来,国家利益就 预设了一个充满排斥色彩的连接过程,即假定世界分为局内者与局外者:前者(国家)的利 益必须保护,后者(外国,其他国家)的利益可以忽视。[4]尽管对于世界主义和 普世主义 国际政治研究而言,这一假定也许是一个严重阻碍,但是它对于国家利益的界定而言则是必 需的。如果国家利益的载体充满模糊性,那么国家利益就不可能得到清晰的说明。

3.国家利益的稳定性

在国家对外政策和国家间关系的运作中,国家利益的基本内容应当具有一定的可持续性,应 当能够经得住国内外形势变化的考验。而且,民族国家本身也意味着一定形式的国家利益必 然是永恒的,不会随着政府的更替而改变。例如,维护国家的生存和安全,永远是任何国家 根本的、首要的国家利益。在民族国家看来,特定的国家资产,无论是具有战略意义的资产 (如海上航道、港口入口),还是经济意义上的资产(如资源),总会受到外部国家的窥视 和觊觎。因此,国家在为“局内者”保卫这些资产的安全方面的利益是永恒的。又如,考虑 到国家安全容易受到传统侵略路线的威胁,国家需要将这种因素融入其战略规划以及防卫力 量结构之中。因此,国家的安全利益并不会随着政府的更替而有所改变。从这个意义上说, 国家利益的维护需要国内不同党派在政治上的协调与合作。世界上没有一个政府或者政治家 希望自己成为国家利益的某种威胁,或者与其发生矛盾。国家利益应该完全超越党派政治的 范畴。

国家利益的判定因素

影响国家利益判定的因素是很复杂的,其中既有经济的、政治的因素,也有人文的、社会的 因素。受行为主义方法论的启示,我们可以将影响国家利益判定的诸多因素分为两大类:一 类是先天既定的因素(常量),即在一定历史时期内保持相对稳定的因素;另一类是难以确 定的因素(变量),即随时间的推移而不断发生变化的因素。正如摩根索指出的那样:“国 家利益的概念包含两重因素。一个是逻辑上所要求的,即在逻辑意义上是必不可少的,另一 个是由环境决定的,是可变的。”[5]因此,我们可以将国家利益视为这些复杂因 素(自变量)的复合函数(因变量),以此建立一个可具操作性的判定模式。

1.常量因素

常量因素包括国家的地理环境、人口状况、国家实力等。这些因素是人们能够加以确认和体 察的,因而具有较强的说服力。

在地理环境中,地缘关系是至关重要的。多数地缘政治学者认为,国家利益的界定与某些基 本上不易改变的地理因素(如地理位置、国土面积、气候条件、资源状况等)密切相关。作 为一种有形而广泛的物质存在,地理因素会对国家利益的构成产生直接的甚至是重要的影响 。例如,如果一个国家拥有广袤国土和丰富资源,那么其利益的独立性和完整性常常是非常 明显的,其追求利益的手段和选择范围也将是灵活的。在诸多地理因素中,地理位置对国家 利益的影响最为突出。一个国家的地理位置往往能够影响该国国家利益的范围及其行为能力 。由于地理位置的战略意义不同,某些国家会比另外一些国家更容易遭受外国的入侵;一个 国家是否拥有进入重要水道的通道,其边境的地形构造是否能够保护其免遭敌对邻国之害, 这些地理位置方面的考虑都会对决策者的最终选择产生作用。[6]因此,国家间的 疆界关系是所有国家在界定自身利益时都需要加以特别关注的内容。

在人口因素中,人口数量和人口结构的变迁会对国家利益产生直接而深刻的影响。其中,人 口结构的成分及其变迁的作用尤为重要。在全球化进程中,随着国际人口迁徙范围的不断扩 大和人口流动速度的加快,一国原有的人口构成可能会发生相应的变化。一国人口结构的变 迁往往能够直接作用于国家利益的表现形式,影响国民对于国家利益的判断。例如,在当今 美国,移民数量的增加引发了其原有社会结构的重大变化,进而影响到美国政府和民众对于 国家利益的认知和判断。当前,美国的移民数量已达3400万(其中,非法移民超过 1200万) ,超过美国总人口的11%。移民问题已成为困扰美国社会的一大难题。美国学者塞缪尔•亨 廷顿把美国利益的混乱局面归咎于外国移民,并且指出“从20世纪60年代以后,亚民族的、 双重国籍的和跨国的身份/特性开始抬头,严重损害了(美利坚民族的)国际身份/国家特性 的重要性”[7]。

实力是判定国家利益的基本尺度。国家实力(中国学者称之为“综合国力”)是一种界定和 捍卫本国利益、实现国家目标和影响别国的能力,是衡量一个国家国际行为能力的重要尺度 ,是主权国家赖以生存和发展的物质基础。关于国家实力的构成要素,可以进行不同的分类 。摩根索将其划分为地理、自然资源、工业能力、战备状况、人口等八种因素;克莱因在《 世界权力的评估》一书中,提出了一个对国家实力进行综合衡量的公式:Pp=(C+E+M)×( S+W)(其中,Pp代表国家实力,C代表人口和领土,E代表经济实力,M代表军事实力,S代 表战略意图,W代表实施战略的意志;C+E+M代表国家的物质力量,S+W代表国家的精神因素 );约瑟夫•奈在《注定领导:美国力量变化了的特性》一书中,提出了硬权力(Hard pow er)和软权力(Soft power)的概念。一般而言,国家实力对国家利益的判定具有多方面的 影响:国家实力的综合性要求国家利益的概念应具有整体性特征,国家实力的强弱影响国家 利益的空间范围,国家实力的内部构成(硬实力与软实力的比例)影响国家利益的基本构成 。在国际社会中,国家间的实力对比往往能够左右国家间利益关系的基本情况及其发展趋势 。例如,在一定时期内,小国对于大国的利益需求多是单向的(或依附性的)和被动的,均 势国家之间的利益需求多是互动的和选择性的。

2.变量因素

变量因素包括内生变量和外生变量两类,前者指生产方式和国家政权的运作方式,后者指国 家所处的国际社会。

关于内生变量。一方面,生产方式的变化对国家利益的影响最为直接。广义的生产方式既包 括生产力的增长等“硬指标”,也包括经济增长方式、人们之间的经济关系等“软指标”。 选择合适的经济增长方式不仅对于国家实力的增长至关重要,而且还会影响国家利益的判断 标准。例如,坚持开放型经济发展模式的国家,其对自身利益空间的判断就要比保守经济型 国家广泛一些。另一方面,国家政权运作方式的变化对国家利益也有一定影响。例如,自20 世纪70年代起,伴随着国家政治管理职能的逐渐下降,经济利益在国家利益中的地位和作用 明显上升。冷战结束后,自由贸易的飞速发展使各国各地区的经济联系日益紧密。通过外交 政策和外交活动维护本国经济利益,已经成为各国对外交往的重要内容。[8]而从 一个国家 内部观察,国家利益的判定事实上表现为一种“平行四边形的合力”,即社会生产方式和国 家政体形态所包含的各种因素相互依赖、相互制约的结果。不仅如此,历史地看,国家利益 的界定和认证,并非一蹴而就的短暂过程,而是一个不断充实完善和自我更新的动态过程, 其内在原因恰恰在于上述内生变量的存在。[9]因此,人们不应该强求对国家利益 作出具有 绝对权威和普世意义的定义。事实上,国家利益的任何一种定义都存在一定程度的局限性, 最多只是反映了人们对国家利益在特定时间和特定空间内的一种静态观察而已。

关于外生变量。罗伯特•吉尔平认为,自20世纪70年代起,世界进入了一个充满不确定性的 政治变革的时代。国际社会最主要的一个变化是,全球化加速发展的趋势越来越明显。在这 种形势下,全球化的命题已经使国家对于自身利益的认知变得日益复杂起来。与此同时,国 内领域与国际领域之间的界限日益模糊化,出现了“国内问题国际化”、“国际问题国内化 ”的趋势。世界市场的拓展、国际分工的加强以及全球性问题的凸显,使得国家在议事日程 和规则的制定方面不得不考虑普遍利益,从而使得国家利益具有了更大的广泛性。正如约瑟 夫•奈所指出的那样:“国家利益的重新定义实际上是由国际通用的规范和价值决定的。这 些规范和价值构成国际生活并赋予其意义。简言之,国际体系的制度化和普遍化给国家带来 了新的利益层面。”[10]在一个国家间联系越来越密切的国际社会中,国家利益的 定义和 范围大大超出了传统的认知框架,国际环境能够改变国家对自我身份的定位,从而引起国家 利益内涵的变化。应当指出,国际社会的力量表面上看随着全球化的加速而有所增强,但是 国家仍然是最重要的国际政治行为体。主权国家之间不存在法理上的隶属关系,而不同国家 对国际社会的理解也并不一致。由此可见,在全球化与本土化两种发展趋势并存的情况下, 国际社会影响国家利益界定的方式也日趋复杂。

总之,在坚持常量因素分析的基础上,如何将影响国家利益的外生变量与内生变量联系起来 ,是每一个国家在界定自身利益时都需要认真对待的问题。为此,我们应该加强对影响国家 利益界定的因素的综合研究,以期透过多维的视角对国家利益作出尽可能科学的界定。

国家利益的内涵和外延

国家利益是一个有着特定内涵和丰富外延的综合概念。准确、完整地理解国家利益的定义, 要坚持辩证思维。内涵是国家利益概念的根本,有着自身独特的共识性和稳定性;外延是其 内涵的一种自然延伸(包含不同的构成因素),随国内外形势的发展具有一定的变化性。

1.国家利益的内涵

关于国家利益的内涵,国际政治学界主要有三种不同的观点[11]:其一,把国家利 益简单地 等同于那些政府对其后果负责的政策,即国家利益是政府的最高决策者所指定的内容。其二 ,与现实主义学派相联系,根据国际关系的性质和国家动机的有关基本假定来认识国家利益 ,即认为国际无政府状态决定了安全成为国家最主要的对外政策目标。其三,国家利益的认 证规则是由政治过程的原则提供的,即政治过程具有独立的规范伦理,并具有民主程序。换 句话说,国家利益最确切的含义在于它是国家偏好的真实表达。

需要指出的是,虽然现实主义关于“权力界定利益”的研究路径具有一定的代表性,但是它 对国家利益内涵的界定明显存在将复杂辩论过分简单化的倾向,这其中至少存在两个问题: 第一,这种方法经常陷入同义反复(tautology)的泥潭,因为国家利益经常根据权力来界 定,同时权力也根据利益来界定。如果说国家必须追求权力是因为它追求权力,那么这种说 法毫无意义。第二,现实主义方法的自由意志与决定论之间存在重大分歧。因为如果国家利 益的确是由追求权力所决定的,那么领导者就不必遵循现实主义所界定的国家利益了。如果 领导者必须这样去做,那么无政府状态所谓的制约因素就不能够成为界定国家利益的基础了 。

也有学者认为,在界定国家利益的内涵时应该坚持两个原则[12]:其一,用“各种 客观对象 的总和”作为“利益”的上位概念。首先,“利益”具有客观性,是独立存在于人们的主观 意志之外的东西。或者说,“利益”并不是人们的一种主观需求,而是被人们主观需求认定 的客观对象。国家利益与国家需求之间有着必然联系,但是二者之间不能划等号。其次,“ 利益”包罗万象,既有物质的,也有精神的;既有国内的,也有国外的;既有经济的,也有 政治的和军事的;既有现实的,也有长远的或者潜在的。总之,国家需求所认定的一切东西 ,都包括在国家利益的范畴之内。由此可见,国家利益是一个覆盖范围极为宽泛的抽象概念 ,它的上位概念也必然用一个涵盖范围更为宽泛的抽象概念才能说明。其二,遵循“精简” 的原则。国家利益是一个十分复杂而抽象的概念,它的外延范围很广,包括的内容很多,因 而它的内涵应当“小”而准确,它的定义应当尽可能地简明扼要(我国辞书普遍将“利益” 解释为“好处”,尽管不太规范,但是简明易懂,一言中的)。因此,我们在把握国家利益 基本内涵的基础上解释其概念时,使用的限定词越少越好。

综上所述,国家利益的内涵可以界定为:一个民族国家相对于其他民族国家而言所规定的客 观因素的综合。这一定义包含四层含义:第一,国家利益的载体只能是国家,而不是政府、 阶级、集团;第二,国家是在国际政治意义上使用的民族国家,而不是政治国家以及非国家 行为体(如国际组织、跨国公司等);第三,国家“轻视”绝对利益,注重相对利益,即保 持自己相对于其他国家的权力地位或权力差距;第四,国家利益是有物质内容的,是某种特 定客观实在的综合。

2.国家利益的外延

正如本杰明•弗兰克尔所指出的那样,关于国家利益的构成的争论,如同民族国家一样古老 。[13]人们认识国家利益的基本构成及其表现形式的角度是多样的,不同的认识与 判断标准 会产生不同类型的国家利益构成层面。根据国家利益的时效性,可将其分为永恒利益和可塑 利益;根据国家利益的强度,可将其分为生存利益、重大利益、主要利益、次要利益等等 。

目前,国际政治学界较多根据层次分析法将国家利益的外延分为三个层面:安全利益、经济 利益、文化利益。第一,安全利益是一个国家生存和发展的基本条件,是核心利益,它包括 生存安全、领土完整、主权不被侵犯和战略安全(国际环境)。第二,经济利益是经常性利 益,是一国利益的基本内容,包括对内维护自主发展经济的主权和对外维护经济交往稳定、 发展的权利。第三,文化利益是国家在精神(意识形态)领域的追求和需要,是最具弹性的 利益层面,主要包括维护本国意识形态、保持本国文化传统、维系本民族认同感和凝聚力等 内容。

3.国家利益内涵与外延的关系

在一定时期内,国家利益具有质的规定性和相对稳定性,变化的只是其构成要素或者实现形 式。摩根索在《政治学的困境》一书中写到:“变化过时了的是利益与已逝历史现象之间的 历史的、有条件的联系,没有也不可能过时的是利益与对外政策之间的逻辑的、必然的联系 ……关于利益的思想实际上是政治学的精髓,就此而言,它不受时间和空间的影响。” [14] 摩根索所强调指出的,正是历史条件的变化只会改变国家利益的表现或者实现形式,而不会 改变国家永久地追求其核心利益这一事实。正是由于国家利益在内在规定性方面保持着一定 的连续性,人们才有可能以此对国家的外交政策作出理性说明,否则国家利益就失去了作为 一个国际政治核心概念的意义了。

各种国家利益的排列次序并非固定不变,而是随着环境的变化会发生不同程度的调整。当一 个国家面临外敌入侵时,国家安全就成为重中之重的利益;当一个国家的安全有所保障时, 经济利益的维护就会被提上日程;对一些大国而言,其国际地位受到尊重尤为重要,文化上 的认同会服务于该国经济的发展、国家的安全和政治的稳定。当一国国家利益的外延层面发 生变动时,该国对外政策的选择也将进行相应的调整。在全球化时代,随着国家间相互依赖 关系的加强以及各种全球性问题的凸现,“国家中心主义利益观”开始受到“人类共同利益 观”挑战的事实,为国家利益层次的经常性变动提供了时代背景。

综上所述,正确认识国家利益定义的一条逻辑主线,是遵循“变”与“不变”的内在平衡原 则。国家利益在内涵方面具有一定的稳定性(其中,生存与安全是国家利益的“内核”), 其外延层面则依国内、国外环境的变化而改变——内涵使国家利益成为国际关系分析的一个 核心概念,外延则说明了国家利益是一个充满活力和适应性的分析工具。

注释:

[1]关于对国家利益难以做出准确界定的原因.参见:朱炳元主编.全球化与中国国 家利益.人民出版社,2004:132-133

[2]阎学通.中国国家利益分析.天津人民出版社,1997:131

[3]高伟凯.自由贸易理论的国家利益观评析.世界经济与政治论坛,2008(02):6

[4]Burchill S. The National Interest in International Relations Theo ry.New York: Palgrave Macmillan,2005:27

[5]Hastedt G P. American Foreign Policy: Past Present and Future.N ew Jersey:Prentice Hall,1991:66-69

[6]王逸舟.西方国际政治学:历史和理论.第二版.上海人民出版社,2006:110

[7][美]塞缪尔•亨廷顿.我们是谁?:美国国家特性面临的挑战.程克雄译.新 华出版社,2005:1

[8]王逸舟.国家利益再思考.中国社会科学,2002(2):161-162

[9]高伟凯,毕素华.冷战后的国家利益理论探讨.世界经济与政治论坛,2006(06) :93

[10]Nye J S, Jr. Redefining the National Interest.Foreign Affairs,1999 ,78(4):2

[11]Griffiths M, O'callaghan T. International Relations: The

Key Concepts.London and New York: Routledge,2002:204

[12]洪兵.国家利益论.军事科学出版社,1999:11-12

[13]Exuberance S. Pursuing the National Interest in the 1990s// Frankel B, ed. In the National Interest: A National Interest Reader.Washingto n: The national Interest, 1990:xi

[14]陈汉文.在国际舞台上.四川人民出版社,1985:44

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