立法为先 市场是本 中介组织助发展

党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提到的一个关键点就是促进农村土地流转。土地对于任何国家来说都是宝贵的资源，尤其是人多地少的国家。如何有效地进行土地流转，目前对我国来说显得尤为重要，本文摘取国外一些成功经验的做法，以期有所启示。

美国：“准完全竞争性”的市场

据美国相关部门统计，美国的土地分私人所有、联邦政府所有和州政府所有三种，分别占全国土地总面积的58％、34％和6％，另有2％为印第安人的保留地。美国的土地市场是在完全的市场经济条件下形成和发展起来的，政府通过经济手段和法制手段管理土地交易，土地市场是一种“准完全竞争性”市场。

法律保护私有土地和公有土地的所有权不受侵犯，允许私人土地买卖和出租，政府一般不予干涉。出售土地时，买卖双方首先根据当时土地的市场价值评估土地买卖价格，达成买卖协议，既可由买卖双方自己协商，也可聘请私人估价公司，然后双方共同到县政府办理变更登记手续，以实现土地产权的转移，完成交易。美国土地管理机构对私人土地买卖的管理只限于登记收费，土地交易纠纷一般都通过法律程序来解决，政府只对如土地买卖投机这些行为进行必要的监管。

实际上，其农村土地流转，通常都是土地使用权、经营权的有偿转让，一般不涉及土地的所有权。流转的目的主要在于扩大农场的规模，加快生产要素的有序组合以及促进先进科技与管理知识在农业方面的运用。美国政府通过信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段以及各种优惠性的政策来鼓励和诱导家庭农场规模的适度扩大。

美国的土地流转制度因其有效的制度保障，以及以土地私有权为基础的家庭农场制度，使得土地在流转过程中能够达到产权边界明晰，在市场上的买卖出租都有很大的自由度，能够很好地得到市场的调节，而且对于农地的权力方面有很好的法律保障，促进了美国的农地合理地进行流动，农地经营规模能够随着经济的发展而不断扩大，形成了比较稳定的农地流转制度。

日本：张弛有度的管控制度

在日本，私有土地约占国土面积的63％。因为日本人多地少，土地资源极为稀缺(人均耕地不到O，5亩)，所以日本政府多年来一直谨慎对待土地交易，每一公顷的土地交易都会被实地调查，以避免“土地搁置”，“大规模改变土地用途”事情的发生。当然发生在上世纪80年代末期的“土地神话”破灭灾难，也使得日本政府对待土地交易十分谨慎，对土地交易价格进行严格控制。比如，政府将土地投机活动集中的地区定为交易“限制区域”。

此外，为防止城市无序扩张，日本实行土地使用分区管制，严格控制农地转用。日本将城市区域划分为“市街化区域”和“市街化调整区域”，在市街化调整区域以外，将农地分为一，二，三类。原则上不许可一类农地转用，许可三类农地转用，当在三类农地中转用有困难或不适当时，才准许二类农地转用。

同时，为了农业的发展，日本政府也大力提倡正常的土地流转，曾出台一系列法律，政策鼓励农地流转，尤其是1993年《农业经营基强化法》制定后，农地流动的方向主要是向“认定农业者”集中，并且那些认定农业者可以获得农地方面优惠的政策支持。其中日本的合作经济组织也发挥了重要作用，为了促进农地的流转，日本还建立合作经济组织等中介机构。他们接收与租出农地，再将这些农地租给那些有需要的人们。日本农协的良好发展是各国农民组织发展中的一个比较典型的例子。它不仅促进了农民的合作，也成为了农地流转过程中最重要的媒介，加快了流转的速度，保证了流转的成功率，为农民提供了有效的保障。

在日本农地流转制度的发展过程中，政府所起到的积极作用是不容忽视的。政府通过行政、立法等手段，培育了良好的农地流转的政策和法制环境，即有效地遏制农用土地转为其他用途，又为正常的土地流转提供了良好的市场氛围。而合作经济组织也是推动土地流转的有效工具。

韩国：完善立法保障农民利益

韩国是亚洲农业现代化事业卓有成效的国家之一。20世纪70年代初，韩国为了解决日益扩大的城乡差距，开展了以工业化推动农村发展的“新村运动”，并取得了显著的成效。韩国农村的发展过程中有许多与中国相似的背景，值得我们借鉴。

韩国在1949年制定颁布了《农地改革法》，对农地进行了全面的改革，取消了佃耕制度。在20世纪50年代后期，已经基本上消除了原有的地主寄生制度，建立了自耕农经体制。之后，为了加强农地的保护，韩国于1972年制定了一系列关于农地保护和利用的法律、法规，如《农地法》等。在《农地法》中明确指出，农用土地是保障粮食供绘和国土环境保护的基础，是决定农业生产力和国民经济的有限资源，应对农地进行保护和适于公共福利的管理。主要的措施包括：依法确定农地的类型、限制农地的转用，设立农地基金等。

为了充分利用农地，韩国又通过农地扩大《开发促进法》来规定农地开发计划的制定和实施、土地所有者的开垦义务，农地开垦的申请许可制度，以及农地开垦后的管理等制度，通过扩大开发农地以求得农作物的增产，同时也为了有效地利用土地，从而实现谋求国民经济的发展，并促进未开垦土地开发的目的。

韩国的农地保护及流转制度中有这样的特点：首先，它有着完善的立法保障。包括着眼全局的《农业法》以及涉及农地单项的个别法；其次，着眼于农地所有者或使用者的权利的保障和实现。这是与韩国的“新村运动”的理念相一致的，在实现农村发展的过程中，更多地以发展主体——农民的利益为主。

法国：多种流转方式形成土地规模

法国是典型的农地流转获得成功的现代农业国家之一。其农地流转的一大特点就是实施土地集中政策，扩大农业经营规模。法国的农地流转方式也有很多样，有的是农地使用权的流转，有的是所有权的流转。

纵观法国农地流转制度的发展史，并不是一蹴而就的，而是从失败的经历中摸索出了现有的制度。在法国大革命之后，小农占优势的农业经济模式在法国持续了100多年，但由于其农场规模小，土地分散零碎，严重阻碍了农村土地的规模化经营。到了20世纪20年代，法国相继出台了一系列的政策，推进小农场的合并，促进和支持中等农场的发展，来改变原有的局面。这些措施包括限制土地的兼并，规定农场的面积；颁布了《农业指导法》，成立了土地整治与农村安置公司来负责收购小片土地，以优惠的价格卖给大农场，并通过租赁经营(土地使用权流转)的方式加速土地集中，提高农业生产率：政府对中等农场在土地购买、贷款和税收上给予优惠：对年老农民发放终生养老金，鼓励他们离开农业，优先安置

达。

到中等规模的青年农民，达到改善农场结构的目的，等等。

除此之外，法国还通过一些法律上的规定来保护土地，促进土地的流转。如私有农地一定要用于农业、不准弃耕、劣耕和在耕地上搞建筑；土地转让不准分割，只准整体继承或出让：设置土地事务所和土地银行等相关机构促进土地的有效管理和流转：对于土地市场的管理和规范，法国采用直接干预的方式，控制土地的收购和转卖。

法国农地流转制度的成功在于两个关键的因素，一是有完善的市场中介组织。如土地整治和农村安置公司，通过这种中介组织去收购和转卖，使得法国的农地得到了流转。二是有完善的法律、法规以及政策保障。各种法律、法规的出台规范了农地流转双方的权利和义务，减少了谈判成本和履约成本，也降低了农地流转的交易费用，促进了农地的有效流转。

英国：市场引导政府推动

英国农业的发展经历了从轻视农业转为重视农业的过程。18世纪末到19世纪初，英国还是一个农业比较发达的国家，之后，在“重工轻农”政策的诱导下，英国的农业逐步走向衰退。第二次世界大战后，英国花了近15年的时间，扭转了农业衰退的局面，逐步实现了农业现代化。

从20世纪初到现在，英国的农业发展中变化最大的就是过去由大地主、租地资本家、农业雇佣工人所组成的租佃制农场开始走向衰落，转变为目前的以自营农场为主导的经营形式。促成这种转变，与英国政府所做出的努力是分不开的。英国政府通过立法手段对农业生产和土地关系进行干预和调整，倾向于保护自营农场主的利益而限制地主的权利，促使了自营农场的快速发展。颁布的法律、法规包括1906年的《农业持有地法》、1941年的《农业法》等。之后，英国先后对《农业法》进行了修订，继圈地运动之后，英国政府为了扩大农场经营的规模，促进农村土地的流转，从政策的制定上，支持大农场的发展，排挤合并小农场。

1967年，经过修订的《农业法》规定，对合并小农场，政府提供所需费用的50％。除此之外，政府对农产品差价补贴的数额也基本取决于各个农场的播种面积和销售数量，也就是说，农场的规模越大，其所获得的补贴就越多，这就促成了自营农场逐步地走上大型化、规模化和商业化的道路。

因此，在政府鼓励、市场竞争、农业技术的改进等因素的共同作用下，英国的农用土地得到了顺利的流转，农场的规模也逐渐地扩大，小农场的数量也在逐步地减少，形成了规模化、现代化、科技化的农业现状。

英国农地流转的模式主要是扩大农场规模，以市场为导向，在农业科技的带动下，促进土地的有效流转。在制定制度过程中，政府发挥了很大的作用，立法和相关政策的出台加速了土地的流转速度，逐渐地流向那些有能力的自营农场主手中。同时，也有效地发挥了市场在土地流转过程中的调节作用，形成了良性的流动机制。而土地的规模化也加速了农业科技的更新及进步，大大提高了土地的利用效率和生产力，加速了英国农业的复兴与发展。

对我国的一些启示

综合以上国家农地流转制度的具体措施和经验，对于中国的农地流转制度的发展有以下一些启示：第一，农地的有效流转离不开立法的保障和政策的合理导向。通过以上对于各个国家的农地流转制度的介绍，我们可以发现，这些国家农地流转顺畅的实现，都有一个共同的特点，那就是政府对于农地流转方面的立法和政策的实施。

第二，注重市场因素的作用。对于土地的管理和利用，从美国、法国、日本等国家的经验来看，市场在解决土地问题中的作用也是不容忽视的，而与此相关的市场包括农地所有权市场、土地使用权市场、农村非农用地市场等。这种市场在中国目前还欠发达，学习发达国家的经验对中国今后农地市场的发展有很重要的借鉴意义。

第三，注重支持和促进农地流转的中介组织的发展，如法国和日本，它们通过培育农业经营主体，来引导农地流转的方向和发展农地经营规模，并发挥了很好的作用，值得我们借鉴。

然而，我们仍然需要认识到，目前中国的农地制度还存在着许多的问题，吸取这些国家在农地流转制度方面的经验有助于中国农地制度的改革和发展。同时，中国幅员辽阔，各个地方的差异较大，农地的发展状况也不相同，应该充分发挥地方政府在制度创新方面的能力，调动地方政府在农地流转制度方面的创造性和积极性，建立适合本地发展的农地流转制度才是发展的根本。