土地使用制度改革的“突破”

陈大斌

自贡试验一个最突出的特点是：敢于抓住要点难点，施行改革“攻坚”。

目前，自贡统筹城乡发展的试验，已经从“全面展开”的“启动阶段”，发展到“重点突破阶段”。这一阶段的任务是“推进各项改革，创新统筹城乡发展的体制机制。”就是要开展土地管理制度改革；就业与社会保障体制改革；户籍制度改革；行政管理体制改革；产业发展机制改革；投融资体制改革；公共财政体制改革和公共服务体制改革。

把土地管理制度列为第一项改革任务，是正确的也是极有勇气的选择。

土地是农业发展的基础，是农村、农民的最重要的财富，也是工业、城镇发展中的一个不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及如何解决城镇发展中的用地问题及农村多项改革的深化，影响到农村经济社会发展中的各个方面，也紧紧连着广大农民及城乡各方面的利益，是整个试验中政策性最强的一项改革。

土地使用制度改革的空间有多大？

自贡的土地使用制度的改革试验是围绕产权问题展开的。我国现行的土地制度是城市土地国有，农村土地集体所有，农业用地由农民家庭承包经营。实行农民家庭承包经营制度是农村改革的主要成果，是保证农村经济发展、社会稳定不可动摇的基础。但是，这项制度实行30年来，随着形势的发展，也出现了不少亟须解决的问题。如一家一户的承包经营，土地规模细零化，生产的小型分散化，阻碍土地效益的提高。在从传统生产进入商品生产阶段后，千家万户生产出来的商品无法与大市场对接，形成遍及全国的“卖难”，严重制约农村商品经济的发展，农民收入因此增长缓慢，致富无门。另外，从上个世纪80、90年代开始，一批农民进城务工经商，无暇无人耕种土地，但又由于初入城镇，尚无稳定职业收入，所以又不愿也不敢贸然放弃所承包的土地。这就形成有地的不能好好耕种，甚至抛荒；而留在农村的庄稼里手有心扩大生产规模，却没有足够的土地可种。还有，土地承包权与占有权的不够明晰，给那些一心发“土地财”的官商各路人马，留下夺取农民承包土地以谋取暴利的空间。所以实行土地家庭承包制以来，农民间承包权的纠纷、农民被夺走承包地、失地又失业等严重问题层出不穷，给农业发展、农村社会稳定带来严重冲击。这是土地使用制度问题的一个方面。解决办法是土地承包权的自愿有偿流转。

所以，在统筹城乡发展试验中，必须推进土地使用制度的改革。自贡试验中一个要点就是推进工业化、城镇化发展，减少农民数量，同时支持有条件的农民通过进城务工经商，最终在城镇安家落户。这就迫切要求保证城镇建设用地的来源，同时处理好农民所承包土地的权益；试验中另一个要点是扩大农业生产规模，发展产业化经营，提高农业效益，增加农民收入。这也离不开农民之间和农民与涉农企业之间的土地流转及权益保障。可以说，不能正确推进土地使用制度的改革，多项试验项目将无法进行。土地问题成了试验中的“瓶颈”。

但要打破这个“瓶颈”是个很复杂的工程，不仅涉及城乡工农各个方面的切身利益，还涉及国家的一些重要的刚性法规。人们说，在土地流转问题上，有两条“红线”，上头一条是18亿耕地“红线”不可突破，在自贡，则是要严格保护好耕地，在册的农地不可转作他用；下面一条“红线”是农民的“自愿”。有人认为，这两条“红线”上下夹击，土地使用制度的改革空间很小。

自贡的试验便是在这小小空间里做起了文章。

他们之所以义无反顾地进行这项改革攻坚，一是改革是试验全局的需要；二是他们深入学习理解中央方针政策和国家有关法规，清醒地认识到这项改革虽然有不小困难，但仍有较多空间。他们说，改革当然要对现有制度有所“突破”，但把改革“突破”与党的方针政策和国家法律对立起来的认识是错误的。在涉及大政方针的问题上，不能只顾局部利益，各自为政，随意“突破”。遵守国家法度，并不会堵塞改革之路。事实也证明，只要正确认识、把握以下两条，改革就有空间，行动就有自由：一是遵守18亿耕地红线。在自贡就是要保护好在册的耕地不受侵犯。这关系国家粮食安全的大局，绝不可随意“突破”。第二个要点是在一切形式的流转中，尊重农民的承包土地占有权，都要切实保护好农民的合法权益。

在自贡统筹城乡发展试验开始之前，人们对农民承包土地的权能存在着不少模糊认识，现行国家法规也有不够明确的地方。2004年通过的《土地管理法》仍然规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。”这一规定的好处是肯定了农民承包土地的合法性；但同时也限定了承包者对土地的权利仅仅是“使用”。仅有使用权的承包土地当然不能成为农民的财产，农民的权益无法得到保障，有偿流转便不可能。2007年国家出台了《物权法》，明确规定，属于“用益物权”的农民土地承包权不仅拥有使用、收益权，而且还有排它的“占有权”。

在此之后，2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，便明确提出“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益权利。”这是中央文件第一次明确农民对承包土地拥有占有权，也就是承认承包的土地是承包农民的财产。既然是农民占有的财产，他们当然便有权处置。所以中央《决定》进一步明确规定，“加强土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包权，发展多种形式的适度规模经营。”

认真学习、全面理解中央方针政策和国家有关法律之后，自贡的同志说：政策与法律并没有给土地使用制度改革设置不可逾越的障碍，而是打开了改革之门。我们的责任便是遵守政策法规，从自贡实际出发，进行土地使用制度创新。几年来，我们一方面实行城乡建设用地挂钩等办法来破解城镇建设用地的难题；同时推动、支持土地承包权的流转，不断扩大流转规模，截至2009年6月，全市4区2县已经以各种方式流转承包土地31.01万亩，占农田总数的13.4%。

土地流转的直接结果是推动农业生产规模的扩大。土地经营大户迅速增加，荣县2009年初已有经营50亩以上土地的大户100余户，城乡一批企业下乡承接流转出来的土地，从事种植养殖业生产开发，促进“公司+农民+合作组织”等形式的产业化经营迅速发展，形成一个个有一定规模的农产品生产基地。农民把土地流转出去后，或进城务工经商。留在农村的每年都可从流转出的土地中拿到租金，并可以进入企业务工，获取工资性收入，从而增加了收入。

土地流转还有力地促进了农村劳动力的转移及城镇化的发展，也为相关的户籍制度等方面的改革创造了条件。自贡现在正在探索在城镇二三产业就业、拥有住宅、享受城镇居民社会保障和公共服务等基本条件的农民，自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，放弃农村集体经济组织成员的身份，转化为城镇居民的政策和办法。自贡的同志认为，这样的转化才能真正促进减少农民，使农村土地等生产要素集中，推进农业产业化经营，同时推进城镇化建设。这样的综合改革要比单纯更改户籍，对统筹城乡发展更有意义。

土地使用制度的改革看似很难，但还是有不小的着力空间。

小小宅基地能作出多大文章？

自贡的土地使用制度改革还包括另外一项重要内容，这就是农村集体建设用地的管理和使用制度改革，其中重点是农民宅基地使用和置换制度改革。这项改革的切入点看似很小，却是抓住了要害，起到牵一发而动全身的作用。改革的成果将会对城乡发展全局，对农村经济社会发展的诸多方面，甚至对农村、农民未来的生产方式、生存状况都将产生重要影响。

现行土地使用制度方面，存在的另一个突出问题是：城乡建设用地管理政策法规的脱节。城市建设用地紧张，成了城镇、工业发展的一大制约因素，而农村建设用地分散，管理零乱，浪费很多。为解决这一问题，2005年，国土资源部为化解这一矛盾出台一项规定，允许各地有条件地进行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点。

这一办法提出以来，受到普遍关注。在自贡开展的土地使用制度改革时，自然也会施用这项规定，解决城乡用地管理制度、政策脱节问题。农村宅基地的使用和置换制度的改革，从一开始就列为自贡土地使用制度改革的一个重要改革方向。

这项改革对城市发展的好处不言而喻。他们期望通过改革扩大建设用地的空间。

那么，农村建设用地特别是农民的宅基地，有多大潜力？农民愿意进行置换吗？

回答是肯定的：不仅腾地的潜力巨大，而且散居变为适度聚居也正是目前农村要大力推行的一项工作。城乡双方利益一致，一拍即合。

农村建设用地过多，是个全国普遍存在的问题。据统计，全国农村建设用地多达2.7亿亩，其中83.6%为农民宅基地。近十多年来，农民在不断减少，而宅基地占地却继续增加。自贡地处丘陵区，农民居住分散，这一问题更加突出。据自贡与各区县的调查，农民现在居住状况比改革开放之前更加分散了。近几年农村人口虽然外出不少，但建房热情却仍很高。如不及时引导，整个川南丘陵上将到处是星罗棋布的农家住宅，将有更多土地被占。据荣县的调查，只有两户或单门独户的居住点上的住户很多，有的地方占居民总数的45%以上。全县1—5户的分散居民点上所居住的人数竟占总人口的76.6%。这种情况在自贡其他区县基本相同。

这种居住过分分散的状况带来的问题很多，首先是大量占有良田。农家居住点再小，那怕只有一两户农民，除房屋外，总要有打晒庄稼的晒坝，有生产、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住点越小人均占地越多。据统计，2008年全市农村集体建设用地达48868.39公顷，占全市幅员面积的11.18%，其中农民居住用地即宅基地共42129.79公顷，占总数的86.21%，自贡全市农村平均每户宅基地达640.77平方米，近一亩地耕地。据荣县的统计，1—3户的分散居民点，以全县共有6万居民来计算，就比较大的居民点（比如20户的居住点）多占地846万平方米，折合12500多亩土地。也就是说，如果把这些散居户逐步聚集到较大居民点，便可腾出土地12500多亩。若逐步全面展开此项工作，全县可节省、腾出的土地潜力巨大。

还有，由于近20几年来，农民进城务工经商者日众，农村闲置、荒废的房屋及附属晒坝、水塘日益增多。据荣县三个村的统计，农民整户外出，房屋常年闲置的达到16.2%，最多的村组达到40%。这些长期闲置的房屋，周边园地荒芜，有的已经破败倒塌，常年无人问津。有的外出人员还不得不花钱托人看管空房。这种现象不仅浪费了土地资源，而且对农民也造成很大经济负担和精神痛苦，这些常年外出务工、经商的农民，把自己辛勤劳动的成果用在了建房上，却只有眼睁睁地看着它闲置、贬值、损毁。同时，随着城镇化进程的加快，这部分人中不少人可能完全脱离农村、留在城镇生活，以后还得再去承受高房价的痛苦，在城镇购房置业。半生的劳动成果很大一部分将在房产方面被耗掉。所以，改变居住过度分散的状况，于城于乡于国于民都是一项意义重大的善举。

居住点过于分散，还大大加剧公共基础设施建设的难度，投资成本大大增加，如果把道路、电路、通讯、电视、宽带网路、自来水管网通到每一个散居居民点上，那将花费极大成本，是难以办到的。居住过度分散也妨碍着农村公共服务的改善和提高，居住区的文化生活、子女就学、卫生医疗服务都会因人口过于分散而难以得到有效保障。这也是加大城乡差距的一个重要原因。

把房屋建立在承包地边，在包产到户初期，有利于农民就近劳动。但发展到商品生产阶段后，大宗农产品要销售出去，农资用品要采购进来，都会因居住过于分散而加大运输成本。随着土地流转，生产规模的扩大，及生产方式的转变，就近劳动的优势也将完全丧失，甚至会转而成为远离中心区的劣势。另外，居住过度分散，特别是单家独户或者壮年进城后老弱幼儿留守的农户，很难抵御外界侵害。近几年来农村的抢劫、杀人、强奸等恶性案件受害人以散居户居多。

以上种种问题说明，改变农民居住过于分散状况的改革，必须列入统筹城乡发展试验的课题，积极推行。

这样一来，这项改革便受到高度重视，列入这次试验的改革重点课题。但是这只是客观上的需要。要进行这项改革，还必须统筹各方利益，在经济发展、有了一定财力，而且得到农民的支持，才能付诸实施，逐步进行。

自贡的这项改革也采取试点的办法逐步推行的。各区县在选择先试的典型时，首先考虑的是先让那些进城务工经商的散居农户，从老宅基地转移出来。同时，把新建的聚住点选在中心城镇周边，让这些离开乡村的人，能在城镇里聚集，这样不仅有利于置换出宅基地进行复耕，扩大耕地，而且也促进了城镇化建设，有利于户籍制度改革。

那么，农民对这项改革将持什么态度呢？市统筹办通过广泛走访了解到，除了那些仍然坚持留乡务农的农户外，特别是已经进城务工经商的农民，是愿意在家乡附近城镇解决居住、就业问题，实现全家团聚安居的。外出的农民中只有少数人有实力在外地或省内大城市立足，有的则只有能力在县城里置业安家。而更多的进城农民想完全离开农村，真正变成城镇居民，但实力不够，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在乡下。他们心挂城乡，两头奔忙，身心交瘁。如果通过改革，将他们的老宅基地作为一笔财富，置换出来，在家乡附近城镇上以各种方式集资建房，以合理的价格出售给他们，让他们在故乡的城镇上实现全家团聚安居，他们是乐于接受的。在城镇周边建立聚集点，既有统筹城乡发展的需要，也会得到农民的支持，是可行的改革举措。

现在，自贡4区2县都在开展试点。2009年4月市统筹办的一份调查材料说，自开展统筹城乡综合配套改革试点工作以来，各地根据区域特点，创造性地运用相关政策，依托项目，开展了农民集中居住区的建设。目前，全市开工面积共33.45万平方米。概括起来，有以下四种类型：

一是小城镇扩展型。主要依托小城镇道路交通等基础设施较为完备的优势，在城镇周边规划选定农民集中居住小区。这样既满足了农民进城镇居住需要，又促进了小城镇自身发展。如荣县双石镇长冲村、自流井区荣边镇干塘村等主要选择了这类方式。

二是产业支撑型。主要围绕产业集中连片发展的实际，选取聚居联建点。此类联建点选址一般离场镇较远，通过集中联建引导农民向中心村集中，推动当地特色支柱产业的发展，促进规模化、标准化、规范化经营。如荣县过水镇柑柏场村农民以栽桑养蚕为主，由于耕作半径的扩大，集中居住后，既不影响农民管理桑树的生产活动，又可将集中养蚕的污染物和生活污水，通过沼气化处理，为农民提供清洁燃料和无公害有机肥，资源得到有效循环利用。荣县的度佳镇李家嘴村、铁厂镇曹家坪村、来牟镇来牟村均选取这类方式。

三是项目带动型。沿滩区兴隆镇的卫星村、自流井村区漆树乡杨柳村，依托“金土地工程”项目的实施，对山、水、田、路、林、村进行综合整治，归并零散宅基地，实施农民的集中居住。

四是基础设施带动型。是由政府通过聚居点基础设施的配套来引导农民的集中居住。此类聚居联建点主要是与公路客运站、农贸市场、农村公路等建设相结合，通过基础设施、公共服务设施的建设和供水、供电、有线电视、通讯等设施的配套完善，带动散居农户集中建房居住。如荣县正紫镇卫星村、雷声乡桅杆坳村、保华镇玉皇村等主要选择这类方式。

各地在建设集中居住点的同时，注意聚集起来的农民就业问题，有的通过产业结构调整发展特色种、养业，扩大生产半径解决就业；有条件的地方将土地流转出去的聚居户转入第二、三产业；还有的利用聚居点交通便利等条件，发展第三产业，开辟就业门路。

笔者在荣县双石镇参观了正在建设的一个新居民点。双石镇是老一辈无产阶级革命家吴玉章的故乡。2007年镇党委、政府通过调查，得知全镇已有整户外出打工经商农民3100户，占全镇人口的30%。这些全家外出的农户，长期不在农村，原房屋闲置，承包土地耕种质量差，甚至部分撂荒。而由于城市房价高及老龄人大都不愿到外地较大城市居住，所以，这些外出农户普遍有就近到城镇中心点居住的愿望和要求。于是双石镇领导提出，在双石镇旁边的长冲村实施农房聚居联建工程，既满足那些已经多年从事非农产业的农民到城镇居住的需要，又促进小城镇的扩展。此举得到了正筹划统筹城乡发展试验的市、县领导及相关部门批准。

联建点开建前，镇里以优惠补偿条件吸引长冲村居民腾出本村土地兴建联建房。村民们通过民主讨论，表决通过，接受镇里的补偿办法，同意在本村建房并接受外村居民转入本村居住。同时，镇里又对那些外出打工的整户拆移到长冲村联建点居住的农户，作出三条明确规定：一、必须是本镇辖区内的农户，自愿申请参与；二是必须将整户户籍迁入联建点所在的农村；三是迁入联建户者必须退出原宅基地，进行复耕或转让给原所在村组符合条件的农户。同时规定，迁入联建户的农户从落户之日起，只享受土地收益之外的国家优农政策，不享受长冲村的土地及其他经济收益。迁入户户籍落在长冲村，但仍然为农村户口，待户籍改革推行后再进行改变。

笔者在长冲村参观了正在建设中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多层单元楼房共有住宅129套、店面房76套，总面积达22870平方米，并有部分农户已经迁入。笔者参观了新建成的楼房，这些单元楼窗明户净，电、水、电话、电视、宽带网线都已接通。镇里的同志说，住这样的房子，农民才有可能真正与城市人享受同质的社会物质文化福利，过同质化的生活。笔者问已经住进来的几位老人，他们笑着说，住到这里好啊！房子干净明亮，镇上生活方便，孩子上学近了，我们看病方便了。乡亲来看了看，都盼着也能住进来呢。

第一批农民转入新居住点后，双石镇以各种方式流转出宅基地及承包土地1250亩，其中宅基地置换出来的土地，除了用来补偿长冲建房用地之外，尚有节余出一些土地可供企业或经营大户承租，扩大农业生产规模，发展产业化经营。双石镇上下都说这个办法好，既让进城镇的农民有了安定居所，促进他们承包的土地流转出去，扩大农业生产规模，提高农业效益，增加留在村里的农民收入；同时，城镇建设用地也有了保证，从而推进小城镇发展，真是一举两得。陪我来访问的市、县统筹办的同志则说，统筹城乡发展试验真是促进地方经济发展的一个难得机会，通过改革可以腾出土地，扩大城乡发展空间，可以使潜在的财富涌动起来，可以给农民创造出更高的经济效益，可以给一个地方带来跨越式发展。