丹江口库区水源地保护的生态补偿机制研究

谢静怡　姚艺伟

摘要：丹江口库区水源地保护是保证南水北调中线工程能够顺利实现的关键措施。水源地保护与当地的经济发展之间存在矛盾。建立生态补偿机制有利于协调供水方和受水方之间的利益关系。本文阐述了水源地生态补偿的理论，探讨了水源地保护的成本核算与分摊方法，提出构建丹江口库区生态补偿机制的政策建议。

关键词：丹江口库区；水源地保护；生态补偿

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)09-0089-03

一、引言

全球范围内水资源短缺和水源水质恶化问题日趋突出，饮用水安全与水源地保护逐渐得到政府和公众的重视。1972年联合国第一次人类环境会议开始将1981-1990年作为“国际饮用水供给和卫生十年”。旨在促进和加强公共机构对饮用水源的管理；1995年，世界银行专门就全球面临的水资源提出警告。由于饮用水质量标准日趋严格，国际上对水源地的保护工作也越发重视。涉及水源地的研究工作相继展开。当前国外水源地研究已经超越对水源水质简单描述的阶段，进而微观上转为水源地开发与水源水质关系的内在机理研究。

丹江口水库是南水北调中线工程的引水处。丹江大坝加高工程正常蓄水后。丹江口库区将成为国家重要战略资源的承载地和全国水源保护最为敏感的地区，直接关系到华北特别是京津等地的饮用水安全。目前库区生态环境形势不容乐观。主要表现在水土流失严重，点源污染、面源污染突出。问题的症结是企业、居民、地方政府、用水方存在多方利益主体的冲突。如何协调好水源地保护与区域经济发展是问题的关键。为此。开展丹江口库区水源地保护与利益补偿机制研究是保证库区水质安全和生态安全重要内容。本文从生态补偿理论、库区水源地保护的成本核算、生态补偿机制构建三方面进行探讨。以便为水源地保护、南水北调水价制定提供决策参考。

二、水源地生态补偿的理论

(一)公共资源与生态补偿

丹江口库区水源地保护与生态环境建设具有典型的公共物品的属性。公共物品具有两个基本特征：消费的非竞争性和非排他性。消费上的非竞争性指公共物品满足的是全社会的公共需要的，这些公共需要一般是人们生活中不可缺少的，它与每个人的利益相关，但每个人又不能独占其消费权。即某个人对公共物品的消费不会影响其他人从对该公共物品消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共物品不会引起产品任何成本的增加，也可以说公共物品的边际生产成本为零。非排他性指此类物品是被社会公众共同享用，某一个体使用的同时，不能排斥他人享用。即不可能阻止不付费者对公共物品的消费。因此。由于消费的非竞争性，往往导致“公地的悲剧”——过度使用；由于消费中的非排他性往往导致“搭便车”——供给不足。

当丹江口库区水源地生态环境状况得以改善，库区水质得到保证时，合格的水资源是由供水区和受水区两地的公众共同分享的。而这种利益共享性存在的同时，库区水源地进行的生态建设和环境保护工作会造成库区局部利益受损。在这种状况下，只有建立合理高效的利益补偿机制来协调各方利益。避免由于利益不均而造成库区高质量生态环境这种公共物品的供给不足，才能调动水源区保护积极性，才能保证水质安全。

(二)外部性与生态补偿

外部性(也称外部效应)，是指某一经济主体的经济行为对于另一个经济主体的福利产生的未能由市场交易或价格体系反映出来的影响或效应。1890年，马歇尔在《经济学原理》一书中首次提出了“外部经济”概念。“我们可把因任何一种货物的生产规模之扩大而发生的经济分为两类：第一是有赖于这工业的一般发达的经济：第二是有赖于从事这工业的个别企业的资源、组织和经营效率的经济。我们可称前者为外部经济，后者为内部经济。”罗杰，珀曼在《自然资源与环境经济学》中强调某项决策的外在影响能否得到补偿：当某一个体的生产和消费决策无意识地影响到其他个体的效用或生产可能性，并且产生影响的一方又不对被影响的一方进行补偿时，便产生了所谓的外部效应。

外部性又分为正外部性和负外部性。正外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受益；负外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受损。水源地保护具有很强的正外部性。丹江口库区水源地保护。使库区水质保持良好，为中线受水地区提供了良好的生态服务。具有正外部性。水源地保护的正外部性特征意味其在私人供给上必然缺乏效率，进而出现供给不足。既然外部性的存在导致资源配置缺乏效率，那么就应该使外部性问题内在化。所谓外部性内在化，就是使生产者或消费者产生的外部费用，进人他们的生产或消费决策，由他们自己承担或“内部消化”，从而弥补私人成本与社会成本的差额，以解决外部性问题。庇古在《福利经济学》(1920)一书中认为，边际社会成本大于边际私人成本时。生产者的一部分成本转嫁给了他人。将导致这种生产活动的过度供给。为此，需要对生产者征以特别的税收。使其生产成本提高，产品价格也随之提高，进而减少对这种产品的生产或消费；反之，当边际社会成本小于边际私人成本时。生产者的一部分收益被别人享有，则会出现生产活动供给的不足，为此，要给予生产者补贴或税收上的优惠，鼓励其多生产。这便是庇古提出的“修正税”办法。庇古提出的这种惩罚性税收或鼓励性补贴。统称为“庇古税”。因此。库区生态补偿正是为了弥补水源地保护投入成本与收益之间的差额。

(三)环境公平与生态补偿

丹江口库区作为南水北调中线工程的水源地，承担着维护水质安全的重任，实际上是主体功能的区域分工，将付出巨大的环境保护成本。按照环境公平的原则。各区域均有享受充分的发展经济和各种区域开发活动的权利，同时也均应承担保护生态和环境的义务。在主体功能区的构架下，不同的区域的权利和义务发生了变更。水源区承担了更多的生态和环境保护的义务，受水区则从中受益。在水源区，与生态保护和水质安全功能相矛盾的经济活动将会受到限制，与此同时，地方的财政收入势必会减少。如果水源区为保护环境和水质安全所牺牲的经济利益得不到经济补偿时，为了基本的发展需求，当地政府就可能不会从维护水质的角度去限制生产开发活动。比如，丹江口库区大部分是经济贫困地区，为增加收入大量发展污染比较严重的黄姜产业，黄姜产业是当地的主导产业，如果得不到合理的补偿，将不会停止黄姜产业的发展。

三、水源地保护的成本核算与生态补偿标准

(一)水源地保护的区域

水源地保护区域是库区及上游水源保护区。南水北调中线一期工程年均调水量为95亿立方米。主要解决京津冀豫四省市水资源短缺问题，受益人口3500万。调水的实施给水源地带来更高的生态环保要求和压力。为保护好库区水质，确保“一库清水到北京”。丹江口库区不仅要大力保护

环境、涵养水源，还要对当地造成污染较严重的企业实行关停和整治，这使得丹江口库区的产业发展受到“生态”制约。因此，库区及上游是水源地保护的主要区域，包括陕西省安康市、商洛市、汉中市、河南省南阳市、湖北省十堰市等5市40个区、县(县级市)，见表1。

(二)水源地保护的成本核算——生态补偿标准

实行生态补偿，必须对水源地的保护成本进行核算，这也是生态补偿的标准。生态补偿标准是建立生态补偿机制的重要内容，应与公平原则保持一致。生态补偿的目的是使提供生态服务的供水区的收入水平不低于受水区或其他发达地区的收入水平。我们采用保护成本+机会成本方法确定补偿金额。保护成本主要指水源区为保护水质而直接进行的治理投入，这部分投入是显而易见的，比较容易量化。如小流域治理的投入成本、水土保持的防护成本、以及污染治理成本等方面所投入的成本。机会成本指水源区出于保护水质安全的需要，必然受到产业政策的严格限制不能发展某些产业所造成的损失，实质上是水源区为保护水质所丧失的发展机会而做出的牺牲，如关闭某些污染企业和移民搬迁。这部分机会成本可以根据同等条件和发展基础相当的第三地区作为参考来做出估算。关于机会成本的估算比较复杂，这里不做估算。本文以水源地保护的直接投入成本为例来计算补偿标准。

根据长江水资源保护研究所《丹江口库区及上游污染防治与生态建设规划》，按照污染控制区对库区水质的影响程度，将污染控制区划分为水源地安全保障区、水质影响控制区和水源涵养生态建设区。主要投入成本为：

1小流域治理成本。小流域治理主要措施是退耕还林、水土保持工程等。水土流失部分发生在环库区及周边的浅山丘陵区域和人口集中，植被差及开发建设项目比较集中的区域，而且大部分水土流失区域属于中度和轻度流失区。据此，水土保持工程可分为山坡防护工程、山沟治理工程、山洪排导工程和小型蓄水用水工程四种类型。具体来说，需要增造沉沙凼，田间道路，谷坊，拦沙坝，河堤，塘堰等。根据全国第3次水土流失遥感调查资料统计，丹江口水库及其上游流域面积为9.6万km²，其中水土流失面积达5.1万km²，占土地总面积的53.1％。年均土壤侵蚀量l-82亿吨，年均土壤侵蚀模数2900吨／(km²×A)。因此，小流域治理工程包括17个县的511条河流。共需投资22.69亿元。

2污染治理基础设施建设。污染治理的基础设施建设包括污水处理、以及环境监测等设施。到2010年。为实现污染物COD削减量9.6万吨、氨氮削减量为0.39万吨。需建设污水处理厂19个、垃圾处理厂8个、垃圾清理项目5个、流域监测项目5个。污水处理厂的投资计算分为两类：需要进行脱氮处理的污水处理厂为3500元／吨：无脱氮处理的污水处理厂为3000元／吨。以上价格均包括污水厂管网建设费用。考虑到这一区域污水管网严重滞后的现状，在全国平均水平的基础上，每吨废、污水增加了管网建设费用500元。所以，共投资22.76亿元。

3工业点源治理工程。丹江口库区为保持水质，对库区工业点源污染控制列为优先项目，累计37项，其中湖北省9项、河南省14项、陕西省14项。治理的内容依照污染的程度包括污水治理、工业废水治理、封闭治理、清洁生产、环保治理等，另陕西省安康、城固、汉中累计28家小皂素黄萎加工企业勒令关闭。经过核算，其总投资为4.91亿元。

4生态农业。建立生态农业示范区、扶持农村沼气池建设等，总投资1.55亿元。

四、丹江口库区生态补偿机制的构建

(一)补偿原则

1“谁受益、谁补偿”，“谁破坏、谁付费”原则。生态补偿要遵循“谁受益、谁补偿”，“谁破坏、谁付费”。水源地保护具有很强的正外部性，如果不对提供这种正的外部性的经济主体进行利益补偿。那么这种外部性将难以维持。水源地保护为下游和调水地区提供清洁的水源。应由享受生态服务功能的全部受益者按照一定的成本分担原则承担补偿的责任。即受益者应该对优质水源供水区支付相应的费用。“谁破坏、谁付费”原则，主要针对经济主体带来的负外部性影响从而导致水质恶化，对受害者进行的补偿。通过对破坏者收费，把生态环境受到破坏的所有外部成本内部化。

2共享共建原则。联合国2009年世界水日的主题是：“跨界水——共享的水、共享的机遇”。可见建立利益共享的南水北调利益协调机制是实现可持续发展的重要内容。丹江口库区为南水北调的水源区，丹江口库区为生态环境保护和水质安全做出贡献而牺牲经济发展。这种牺牲应该寻求补偿。生态补偿是社会资本和财富的再分配过程。因此，受水地区和群体应将部分财富和收益补偿给供水区。这将会改善当地的生活和生产条件。增强水源区发展实力，促进水源保护区经济和社会发展，缩小区域差距，促进社会公平，使他们具有平等的生存和发展权。

(二)生态补偿的对象

把生态补偿的对象分为三类：核心利益相关者、次要利益相关者、边缘利益相关者。核心利益相关者是指供水区的居民和企业，包括丹江口库区上游林地农民、退耕还林的农民、水源区的农民、以及上游流域工业城市的市民、渔民、关停的企业；次要利益相关者是指供水区和受水区的地方政府职能部门，包括丹江口库区上下游地区以及受水区的林业局、农业局、水利局和环保局等政府职能部门；边缘利益相关者包括各级政府部门和环保等非政府组织。

(三)生态补偿的资金来源

1国家补偿。结合我国的实际国情。由于水资源属于国家所有，短期内国家依然是库区水质保证的主要责任承担者，并且南水北调工程是一项由国家主导且外部收益巨大的工程，库区治理的成本应主要由国家负担。中央政府应通过财政转移支付到地方政府，以此方式提供资金，并且制定资金的使用计划，监督地方政府执行。

2受水区与供水区之间补偿。南水北调工程的受水区是主要受益方。按照“谁受益、谁补偿”的原则，水资源要有偿使用。库区水源地为受水区提供清洁水源、促进调水区的经济发展所付出的成本，理应由受水区承担。因此，调水区应对调水支付一定的价格。即水价中应包含水源地的环境保护费用。按照王浩教授的三重水价公式计算。调水水价应为由资源水价、工程水价和环境水价三部分构成。这里。环境水价即为水源地保护支付的价格。

3供水区内(库区内)补偿。按照“谁污染、谁补偿”的原则，对于库区内排污的企业和生活污染，采用排污收费的办法承担治理污染的责任。考虑到库区居民在发展生态产业、旅游业上的收益、以及受水地区居民的承受能力三个方面，按照总成本51.91亿元，我们认为国家、受水区、库区内承担的补偿金额比例为50％、40％、10％，即国家、受水区、库区分摊成本为25.955亿元、20.764亿元、5.191亿元。

(四)生态补偿的途径

1生态补偿的短期途径。以输血式补偿方式为主。通过最直接的经济补偿，帮助保护地区的经济发展和基础建设，安定民心鼓励居民实行生态保护，同时也为进行造血式补偿做前期准备。

2生态补偿的长期途径。以造血式补偿为主，即对保护区进行政策补偿、人才技术补偿，即向保护区输送一些专业的高级人才结合水源保护区的实际情况来研究、指导发展方向和提供一些新型的工、农业高新技术。帮助水源保护区最终解决经济发展与水源保护之间冲突。实现自我发展。例如，用水地区政府和单位对供水地区建立对口支援、帮助和协作、合作的机制。北京、天津等主要受水区可帮助水源区开发优势资源，加强水土保持，搞好防污治污和生态建设。发挥大都市科学技术、人才和资金上的优势。单独或联合进行一些经济项目的开发和建设，实现供水区和受水区的共同发展和互利双赢。

责任编辑张国强