我国出口退税机制存在的问题与对策分析

孙晓霞　周荣滋

摘要：出口退税作为一项财政激励政策。已被世界许多国家和地区所广泛应用并发挥出了积极的作用。文章对我国出口退税制度实施的现状以及存在的问题进行了分析，借鉴国际上一些退税制度比较完善国家的经验，对我国的出口退税制度改革提出了相关的政策建议。

关键词：出口退税地方保护完善财政利益

中图分类号：F810.42文献标识码：A

文章编号：1004-491412009)05-071-02

一、出口退税政策及其发展概述

出口退税是指将出口的货物在国内生产和交易环节所缴纳的流转税(在我国为增值税和消费税)全部或部分退还给出口企业的一种制度，目的是使出口货物以不含税的价格进入国际市场，增强在国际市场上的竞争力，现在出口退税政策已经得到各国的普遍认同。

我国的出口退税政策始于1985年4月1日，此前实行的是出口补贴制度。我国实施出口退税政策之初，规定中央外贸企业、工贸企业的退税由中央财政负担，地方外贸企业和工贸企业的退税由地方财政负担。1994年分税制改革后，中央财政负担全部退税款。随后又经过几次调整，对当前出口退税影响最大的莫过于2004年和2005年的两次出口退税新政策，主要是建立中央和地方共同负担出口退税的新机制，从2004年1月1日起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按照75:25的比例分担；从2005年起，中央和地方分担比例再次调整为92.5:7.5。最近的一次调整为，财政部、国家税务总局发出的《关于提高部分商品出口退税率的通知》，明确从2008年11月1日起，适当调高部分劳动密集型和高技术含量、高附加值商品的出口退税率。

二、我国现行出口退税机制存在的问题

我国出口退税实施以来虽然一定程度上调整了产业结构，但也出现了一系列问题，有关数据显示，我国2001年加入WTO以来，出口迅速增长，2004年出口增长率达到35，4％，与此对应，出口退税额也迅猛增长，由1994年的450.2亿元增长到2007年的5273.29亿元，增长了将近ll倍，然而退税比率并不是很高，欠税情况严重。①出口骗税造成税款大量流失，原国家统计局局长李德水认为中国高额顺差的形成另有其因：中国真实的顺差并非表面所体现的那么大，炒汇、企业骗取退税是导致中国外贸顺差“失真”的重要原因。关于出口骗税而导致的假顺差问题，英国渣打银行分析师王志浩提出，2005年中国1019亿美元顺差中真实部分约350亿美元，也就是说六成多都是假的。我国的出口退税机制主要存在以下几个问题：

1基数确定偏低。据规定，退税基数是以各省2003年的出口应退(免)税额实退数来确定的。而2003年各省出口退税指标普遍感到不足，实际的出口退税数偏低。随后几年我国出口迅猛增长。据海关初步统计，2004年出口增长率达到35.4％，2008年1-11月全国进出口总值为23783.7亿美元。同比增长20.9％，新办出口企业大量增加，新增加的出口企业以及外商投资企业采购国产设备退税没有基数，又进一步拉大了基数缺口。

2003年实退数为2039亿元，当年应退数为2223.8亿元，累计应退数为3412.63亿元，按25％的分担比例，以2004年为例，地方要承担343亿元的超基数退税支出，而当期地方政府财政预算中未有这项支出地方财政可能面临无钱可退的境地。从表1中可以看出，上海从2003年以后每年出口额都是增长的,2007年的出口总额为3284.80亿元，是2003年1123.06亿元的将近三倍，而基数的确定却是固定不变的。以2003年的实退数为基数，显然基数确定偏低。

2地方负担地区不均衡，各地退税压力不一。据统计，2008年前十一个月中国的出口总额为120233095万美元。其中广东一省出口额就为3378023万美元，占出口总额的28.1％，广东、江苏、上海、浙江四省就占了出口总额的71％，可见，出口退税负担地区间分布极不均衡，特别是出口口岸城市财政压力更加明显。

3地方退税无统一规定，可能引起新的欠税。2003年《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》文件中并没有明确规定省、市、县之间具体分担比例。目前，绝大多数省份依据“谁出口、谁退税”的原则，参照财政部核定基数的办法，把中央核定的出口退税基数全部分配给市、县、乡。由于下级地方财政的状况不同，政策掌握和管理办法上有差异，不可避免地会出现新的欠退税：一是采取变通手段，直接或间接拖欠企业应退税款。

4征、退税地域分离，导致地方保护主义。退税是在货物报关出口后一次性退还以前各个生产、流通环节所征收的全部增值税。而征税是在生产出口货物的各个环节分别征收的。随着生产货物的不断流转，在不同地区、多个环节分别征收的增值税，却要在出口企业所在地全部退付，这种出口货物征税地区与退税区较大程度的分离，加重了收购外地货物出口以及从外地购进原材料生产出口货物的地区的财政负担，造成了地区之间的不公平。我国有相当部分出口为异地采购出口，因此出口退税新机制会产生政府间、地区间财政资源的再分配。出口越多的省、市异地退税规模越大，这一矛盾越尖锐。

5出口退税缺乏法律和机制保障，退税效率低下。目前我国的退税环节多、手续繁杂，再加上退税计划的严重滞后等原因，造成退税效率低下。虽然国家明确规定从2004年起海关代征的进口环节税收收入增量首先用于出口退税。但收入增量远远满足不了出口退税的支出需要。对地方财政而言，由于受局部利益的限制和其他刚性支出的挤压，往往不可能做到全额或及时退付。另外，由于我国税收立法级次普遍较低，出口退税法律体系不健全和地方保护主义等因素的存在，使我国目前的出口退税管理还难以形成一个良好的外部环境，退税的执法缺乏透明度和公正性。

三、对我国出口退税改革的政策建议

1建立科学、严密的税收征管体系。国际上一些退税体制完善的国家，其出口退税管理都是以科学、严密的税收征管为基础的。虽然我国对出口退税的管理要求在不断加强，但由于长期以来我国的出口退税管理一直存在征、退脱节等问题，现实的退税效率还不是很高。因此，一些地区乱开减免税的口子，甚至出现“包税”、“定额征税”等问题。另外，国家制定的退税率与征税率经常不能一致，导致我国出口货物的免、抵、退管理方式比国外一些发达国家复杂得多。近几年我国出口退税改革实践也证明，脱离征税环节来改革出口退税管理制度难于从根本上堵塞骗税漏洞。因此，建立起科学、严密、稳定的出口退税征管体系，才能保证出口退税制度有效地实施。

2综合治理骗取出口退税违法行为。我国的骗税现象层出不穷的一个重要原因在于我国的法治不健全，因此我国要制定明确的法律规定，对在执行中涉嫌骗税的企业和责任人员要给予严厉的处罚。我国可以效

仿意大利的做法在出口退税检查方面。让税务检查部门也参与到海关对进出口货物监管的现场监督、检查之中，以加强对出口骗税行为的事前防范。此外，还应加强与骗税多发的外商购货地——香港、澳门两地海关的合作，互通货物出入境的有关信息，严防出口骗税案件的发生。

3发展外贸代理制缓解出口地与货源地政府间财税关系不平衡。出口退税难以实施的根本原因在于造成了地方政府之间的财税关系不平衡，国际通行的直接代理制，也就是佣金代理制能够在很大程度上缓解由于出口退税分担机制所产生的地方政府间财税关系不平衡。在外贸代理制下两地企业之间是代理关系，而不是收购制下的买卖关系，外贸企业只是起到中间人的作用，收取佣金。因此不会出现地方政府间的隐性税收转移。

4实行出口产品“免税采购制。”我们可以借鉴法国的经验，实行“免税采购制”。“免税采购制”的基本做法是：出口企业从异地采购产品出口时，以不含增值税的价格购进货物。这样做的好处至少有两点：一是减少了国税机关和各地税机关的税务成本；二是有效缓解了出口退税地方分担机制下跨区域采购所带来的地方政府间财税关系不平衡。在具体运作上我们可以参考法国“免税采购”制度的运作经验：一种是年度免税审批方式，这种方式适用于出口实绩良好的企业。每年年初该类出口企业根据上一年度出口实绩向所在地税务机关申请本年度的出口免税额度。批准后该企业在年度内以及批准额度范围内可以自主办理免税购进货物。另一种是逐笔审批免税额度，它适用于新成立的企业或临时性出口的企业。其额度申请要有出口地海关的相关证明。希腊对外贸公司出口业实行类似的“免税采购”办法；并通过财政预算进行额度管理，额度以外的出口采购则采用“先征后返”的办法处理。虽然国外的“免税采购制”并非是专门针对异地采购问题而设计的，但其做法对解决我国目前面临的新问题有很大的借鉴意义。

参考文献：

1姚重远，出口退税新机制评析[J]税务研究，2005(7)。

2易凯，对出口退税机制存在的问题剖析度建议[J]税务研究，2006(3)。

3明安斌，对我国出口退税政策目标的再思考[J]税务研究，2007(6)。

4宋长军出口退税机制运行效应及对策[J]税务研究，2005(7)。

5朱波，范方志，汤玉刚，出口退税中央、地方分担机制研究——动作原理、负面效应与机制研究，2005(1)。

(作者单位：上海理工大学管理学院上海200093)

(责编：吕尚)