从2008年南方雪灾看我国政府公共危机管理

胡天媛　孙梦洁

摘要：2008年1月份我国南方遭遇了百年罕见的雪灾，共造成我国南方19个城市严重受灾，给群众生产生活造成了严重的影响；与此同时，我国的电力、客运、货运、农作物生产等方面也经受了一次严峻的考验。这次南方雪灾暴露了我国对于重大灾害预警系统的缺失，基础设施的陈旧等问题，也反映出我国公共危机管理机制不健全的问题。反思雪灾给我国带来的损失度伤害的目的，是促进完善我国公共危机管理体系，最终提高我国应对突发灾情的处理能力。

关键词：危机管理公共危机管理体系问题对策

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1004 4914(2009)05—008—02

一、引言

2008年1月份，我国南方发生了严重的低温雨雪冰冻灾害，给群众生产生活和社会经济发展造成了严重影响：共造成浙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团等19个省受灾，受灾人数高达3287万人；农作物绝收2536万亩。成灾6629万亩，直接经济损失达537.9亿元人民币；林业的损失更是惨重，光是受灾林业面积就有3.4亿亩，直接经济损失达1014亿元人民币。此外。国家电网、电力遭受了严峻的考验，损失也是数以亿计的。

二、雪灾暴露的问题

1气象灾害预警系统不完善。统计显示，我国气象灾害损失占自然灾害损失的70％。每年造成经济损失约2000多亿元。2008年的这次雪灾也不例外。在大雪开始的一个星期内气象部门并没有发布任何预警信号，直到1月19号安徽、江苏、湖南、贵州以及武汉气象部门才发出暴雪黄色预警信号，这时雪灾已经发展到了很严重的地步，迟缓了救援工作的实施和开展。

2基础设施建设滞后于社会发展。

(1)道路规模发展滞后。这次雪灾救灾行动考验了我国现有的交通运输能力。在大雪到来的之后，只有部分铁路有运输能力，我们可以感受到铁路还是很滞后的。主要表现在：首先，铁路电煤供应严重不足。这次雪灾受到最大打击的是电力。而目前我国75％的电力依靠煤发电。不能把煤炭迅速运到南方受灾地区。灾区的情况就会恶化；但要把山西和内蒙古的煤炭运到南方受灾地区并不是一件容易的事。原因是我国铁路本身线路里程较短、覆盖面较窄，还形不成强有力的运输网络，使煤炭运输的请车率一直徘徊在35％，造成大量使用汽车、通过高速公路运煤的极不经济和低效的运输现象。其次，雪灾正逢春运高峰。在历次春运时期广州火车站、北京火车站、南京火车站、西安火车站等各大交通枢纽地都会出现特别拥挤的乘车现象，这种严峻的春运现象并没有随着时间的推移而改善，反而是愈演愈烈。

(2)南方电力、电信设备抗灾能力薄弱。寒冬腊月的南方十几个受灾的省市，深山到处是被压断的电塔，电线上的冻雨比电线本身还要粗好几倍，城市大面积停电，国家电网配送了一批批电力专家前往，却很难及时顺利地到达事故发生地带。这一幕幕画面大家已经不再陌生了。南方雪灾救助物资的匮乏。与人们对南方温暖的印象有关。鉴于相对温暖的气候。南方民众很少自备御寒设施。因此，在雨雪到来之时，南方处于不设防状态。南方的电缆、电塔并没有能力承受连日的大雪、冻雨的压力。致使电缆、电塔被压断，同时寒冷天气致使用电量猛增。电力供不应求，造成部分地区大面积停电。专家认为。长期以来，我国电网建设偏重主干大电网，而忽略了地区小电网；重视了大电厂建设。而忽视了分布式小电厂建设；重视了跨地区供电，而忽视了就地供电；重视了火电建设。而忽视了核电建设。这四大电网建设规划的不平衡。是造成南方地区大面积停电的主要原因。

(3)能源格局亟待调整。现阶段，煤炭仍为我国最主要的一次能源。西煤东运的两条大通道朔黄线(山西朔州至河北黄骅港)、大秦线(山西大同至河北秦皇岛)目前已基本饱和。中煤能源股份有限公司负责人提出，国家应高度重视煤炭的合理库存量，建立煤炭用户库存责任制度，以降低极端恶劣天气引发的电煤储运风险。目前，中国煤炭总库存仅1.5亿吨、库存率在6％左右，远低于世界第二煤炭生产和消费大国美国平均10％的水平；南方的煤炭储存量更是少而又少，面对突发的灾情，很难保证有充足的煤炭供应量。所以。应加速建设西煤东运新通道，调整南方能源结构势在必行。

3保险防灾体系需要完善。以此次巨灾为例，尽管保险业积极主动赔付，但保险赔款占灾害损失的比例仍然很低，在直接经济损失中占比尚不足1.1％，远低于36％的全球平均水平。自然灾害风险的形成机制非常复杂，但气象灾害在一定程度上还是可以预测的。研究表明。我国出现的降水异常分布特征和历史上较强的“拉尼娜”事件发生后的冬季气候特征非常相似。“拉尼娜”把暖湿气流带到了冬季气温较低的南方地区，导致了强降雪。实际上，近年来，欧洲地区就已经出现冬季强降雪天气增加的势头，而且已经发生了交通灾害风险加大、一些地区电网受损影响正常供电的情况。作为风险管理者的保险业，应该早就注意到这一点，不仅有义务向社会各界通报这些风险研究结果，而且要在业务方面提早准备(北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任刘新立分析)。

三、从雪灾看我国政府公共危机管理体系的缺陷

危机管理涉及政府、各种非政府组织、广大民众等社会各个方面，是一项复杂的系统工程。危机管理体系是指政府所建立的一整套公共危机预防、监控和快速反应的制度和运行体系。在其中政府各职能部门有明确的任务和责任。它具有组织健全、运行灵活、高效统一的特点。一个完善的危机管理体系是一个多层次、综合性的建构。包括危机发生前的监测预警、危机发生后的快速反应，以及危机处理后的科学评估等多个环节。

我国政府危机管理，主要依赖于各级政府的现有行政设置，缺乏专门机构和完善体系(至多是针对一些专门事件的机构，缺乏专业人员和应急运作规则。跨部门协调能力不足)。针对此次雪灾所暴露出的问题，可以看出，我国政府的危机管理体系存在着以下几点缺陷：

1预警机制不健全。仅就2008年雪灾而言，气象部门作为此次雪灾的预警机构，并没有起到应有的作用，同时我国还没有关于气象灾害的预警预案。全国人大代表邱玫准备提交制定《国家气象灾害应急预案》的建议，希望建立气象灾害风险评估制度，并通过机场、车站等公共场所的信息显示屏等，使预警信息在最短的时间内覆盖到有效区域。我国的预警机构，部门色彩浓厚，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，难以做到时危机事件的详细预警分析。我国先后制定了对付社会动乱、重大自然灾害、安全事故、公共卫生等法律，但是这

些法律本身具有很强的独立性。部门管理色彩很重，加上管理体制分散，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，在客观上就造成了对可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑，对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理总是处于被动状态。

2快速反应机制缺失。我国尚未建立不同危机事件处理部门之间的协调机制。分部门、分灾种的危机管理体系使得我国应对复合型和国际型危机事件时，效率低下。我国目前对紧急事务的快速反应机制不能完全适应处理危机事件的要求，主要表现在以下两个方面：第一，对单项危机事件的快速反应能力比较强，而对复合危机事件的快速反应机制就显得效率比较低。由于过去多年的计划经济体制，我国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式，大规模地区性自然灾害迄今仍用“人海战术”，投入最多的是部队。第二，还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调机制(包括同级政府不同职能部门之间的等级协调和上下级政府之间的非等级协调机制)。在防灾救援体制上．政府有关部门由于“责、权、利”等诸多因素，在应对复合型灾害时，就出现了既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源的弊端。一旦多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。

3巨灾风险管理体系不完善。在此次雪灾之后的保险赔偿中显现出了风险体系不完善的问题：防灾防损不到位。承保后的防灾防损检查和服务是实行风险控制的重要内容，也是长期以来保险业比较薄弱的环节。此次灾害突出地暴露出部分公司“防重于赔”的灾害应对思路还没有真正树立起来，应急处理机制不健全。长期以来，很多保险公司的工作重点主要集中在业务发展上，而对重大灾害事故的应急处置重视不够。少数保险公司行动迟缓，对突发事件反应不够敏锐等。从国际上看，很多国家都建立了巨灾保险制度，在设立巨突基金、再保险安排等方面给予政策支持。目前，我国尚未建立起巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还有限。全国政协委员、中国人寿总裁杨超表示：面对巨灾，我国目前实行的是由国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险管理模式。尚未建立完善的巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还比较有限。这次雨雪冰冻灾害进一步反映保险在国家灾害救助体系中的地位过低．凸显加快建立巨灾保险制度的迫切性。

4对基础设施使用情况无评价体系。雪灾暴露的交通运输、南方电力、电信设备抗灾能力薄弱、南北能源格局等问题，都说明我国在基础设施方面存在着很大的隐患。这次雪灾突出的交通矛盾问题表明，我国亟待建立一套合理的交通运输系统，建立最经济最省时的资源运输网络，在全球性气候日益反常的情况下。灾害预防工作应该具有前瞻性。电力系统电信设备也应如此。可以说，如果基础设施建设不好，或者说有漏洞的话，一旦遇到灾害天。气、异常事件，造成的损失是无法估计的，同时也给灾后重建带来了意想不到的困难。因此．我国的危机管理中应将基础设施使用情况纳入其中。

四、完善我国公共危机管理体系

通过对这次雪灾的规模性救助。可以看出，我国亟待完善公共危机管理体系．充实公共危机管理体系的内容。并给日后的各种危机事件提供更加宝贵的救助信息。

1完善气象预警系统。首先。针对此次雪灾暴露出气象部门和电力部门缺乏有效沟通。气象信息未能对电力设施的建设和运行中起到应有的指导作用的问题，要加强对灾害天气的研究。并为电力系统提供专门预报。其次。要完善气象预警系统。以前的气象预报只能预报10天之内的天气大致情况，雪灾之后，气象部门报道我国已经可以对20天之内的天气进行预报，这将十分有利于完善气象预警系统。还要对冻雨等等包括在其他国家发生的灾害天气的形成原因及过程避行研究．不断充实气象预警系统的内容。第三．要建立气象灾害风险评估制度。美国政府在其减灾计划中有个很明确的理念“减灾始于风险评估”，是值得我们借鉴的。它将天气与可能的灾害联系起来，明确灾害防御的重点区域、重点行业和重点人群，最重要的是回答“该怎么做”。我们要利用一切可能的通讯传播手段。比如机场、车站等公共场所的信息显示屏等，使气象灾害预警信息能够在最短的时间内实现风险区域的有效覆盖。

2资源整合与协调管理相结合。当危机发生时。政府要积极主动地协调、组织、调配社会的人力、物力和财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，这在政府危机处理中是最关键的。一是要做精专业力量，建立不同层次的专职化的危机风险管理团队。二是要重视财政保障和资源保障。在财政保障方面，要将危机管理经费纳入预算，建立专门的国家防范危机基金，通过社会保险等方式扩大资金的供给．在资源保障方面，各地区要结合自身实际，人力、物品、基础设施以及安全设备器材等都要有所准备，建立一个全国性的资源目录，一旦危机爆发，便可以一目了然，有效地调动资源，启动基础设施。三是协调管理。由政府部门第一责任人牵头，环保、农业、公安、消防、军队、武警等各部门各司其职、密切配合。从维护稳定的高度制定长期应对危机战略和应急计划，最大限度地发挥政府部门管理资源的作用，有效避免危机管理中的脱节和各自为政。

3建立巨灾保险制度。保险具有其他金融工具不可替代的功能，即保险的保障功能。灾害过后，经济补偿是最直接的救灾措施，因此，保险业在巨灾中的作用格外突出。这次雨雪冰冻灾害进一步反映保险在国家灾害救助体系中的地位过低，凸显加快建立巨灾保险制度的迫切性。第一，建立专业巨灾保险基金。由所有保险公司共同参与，分摊巨灾赔款。巨灾保险基金实行统一管理、统一运作。其次。发行巨灾债券，在资本市场上分散风险，可以说这是专门给企业建立的保险基金。以保障在巨灾面前企业的自身利益不至于受到很大的损害。第三，实行商业再保险和国家再保险相结合的分保安排。另外，我国自然灾害种类繁多．而灾情信息分散于各部、局、省、市、自治区。因此。我国应建立全国性统一的灾害数据库。

4建立公共设施使用评估体系。政府公共危机管理体系中，应该对我国的基础设施：交通网络、电网、能源供给等等，给予定时评估，以便了解基础设施的使用情况，并且可以从中发现存在的隐患；再将各种隐患列入危机管理之中，不仅完善了危机管理的内容，也会在灾害来临时多一份保障。首先，应对公共设施使用的程度进行测定，并制定相应的标准体系，明确说明使用的程度和标准中的哪一栏相对应；第二，全面分析基础设施可能发生的故障或自然破坏的等级，将其与使用程度相对应，明确基础设施存在的隐患及在灾害到来的时候最坏的破坏程度；第三，建立完善的数据库。使得公共危机管理所涉度的相应部门单位可以看到自己管辖范围内存在的隐患，提高防范意识，在灾害到来之前做到有备无患。

2008年的这次雪灾。持续时间之长，影响面积之大，破坏程度之深，受灾人数之多都是未曾料想的，而救援任务之重，救援工作之艰险，更是所没有经历的，这真是极大的震撼。现在雪灾已经过去。但是不能让这一页轻易地翻过去，应当从雪灾中吸取更多的教训，认识到防范灾害刻不容缓。

参考文献：

1南方雪灾中的数字[EB/OL]http：//finance.cctv.com/20080202/104521。

2．刘国旺．对南方雪灾反思[EB/OL]。http：//finance.sina.com.cn/review/20080213/20104500627.shtml。

3反思国家应急体系：雪灾暴露出问题[EB/OL]http：//news.sina.com/c/2008-02-21/105614986962.shtml。

4陶学荣．公共行政管理学导论[M]．清华大学出版社．2005。

5薛澜．危机管理[M]清华大学出版社，2003。

6雪灾暴露中国巨灾保险不足[EB/OL]http：//www.caijing.com。cn/2008-02-15/100048396.html。

(作者单位：中国农业大学经济管理学院北京100083)

(责编：郑钊)