“民告官”立案难，最高法有《意见》

韩　永

《意见》所传达的态度是:行政争议是客观存在的,既然客观存在,那就要引导群众运用合法、理性的渠道去解决

今年7月初,北京律师王令“发誓”,从此不再代理上海的行政诉讼案件。

原因与他的一次立案经历有关。今年7月初,他因代理上海塌楼事件当事人诉该市闵行区有关政府部门的案件,到闵行区法院立案。该院立案庭法官拒绝立案,但给出的理由让王令始料未及。这位法官说:“被告区政府的意见是让你们冷静一下,所以我们不立案”。在此之前,王令已有三起行政案件在上海被拒绝受理,给出的理由同样上不了台面,这让他心灰意冷。

类似的情况也正在中国的很多地方上演。汕头市海丽花园有限公司1996年与该市澄海区国土局签订一份协议,后者承诺为前者提供700亩土地的预约使用权,前者则为此支付5300万元。后来,由于国家土地政策有变,该国土局实际无法依约履行义务,同时拒绝退还该公司预交的5300万元土地款。该公司于是将国土局起诉到汕头市中院。该院驳回了这一起诉,理由却让当事人无法接受。该院说,此案属“历史遗留问题”,需要找政府协调解决。

这种状况以后或有改观。11月15日,最高法院出台《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》。其中一个广为关注的亮点,是该《意见》规定,各级法院“不得以非法定理由拒绝受理行政诉讼的案件”。

基于大的环境未变,很多人对《意见》实施的效果表示担忧。

但《意见》的主要起草者之一、最高法院行政庭副庭长李广宇接受《中国新闻周刊》专访,说《意见》实施的效果“值得期待”。

中国新闻周刊:为什么要制定这个《意见》?这背后直接的动力是什么?

李广宇:最高人民法院本届党组非常重视司法的人民性。今年年初,最高人民法院专门开通了民意沟通信箱。要求不仅要认真倾听民意,还要对社会反映比较集中的热点问题予以回应。从第一次汇总的网民意见来看,反映行政诉讼告状难的意见比较突出。《意见》的出台,是对民意的一个积极回应。

中国新闻周刊:行政诉讼告状难这一问题产生的根源在哪里?

李广宇:《行政诉讼法》颁布二十年来,的确发挥了非常独特的作用。当然,问题也还不同程度地存在。比如,老百姓反映的告状难问题。

追求问题的根源,首先是现行法律与实践的不适应。脱胎于计划经济年代的《行政诉讼法》,起草于上世纪80年代,在受案范围方面,是以列举的办法来规定受案范围的,权利保护的范围,也主要限于人身权和财产权。现在的很多事情,如果按《行政诉讼法》当时规定的受案范围来套,就不在里面。比如政府信息公开案件。

中国是成文法国家,法院受理什么案件习惯于寻找明确的条文依据。如果法官从《行政诉讼法》中解读不出明确的规定,受理就会有一定的障碍。

其次,是司法的权能与老百姓期待的不适应。在社会转型期,社会矛盾多发,其中有些牵扯到政策性、全局性的问题。比如企业改制和社会保障问题。下岗职工的社会保障落实不了,就有几百上千人围堵政府。这些问题需要政策统一调整。

与政府比起来,法院的资源更为有限。第一,从司法权的特性说,它不是要直接处理什么事,而只是对行政机关已经做出的行政行为进行审查;第二,法院只能对合法性进行审查,而不能触及合理性问题;第三,法院只能对具体行政行为进行审查,像政策制定这样的抽象行政行为不属于司法审查范围;第四,法律规定的裁判方式也非常单一。比如,老百姓起诉一个行政机关,说我申请了一个采矿的许可,条件都符合,但政府驳回了我的申请。那法院怎么办?不是说我看你条件都具备,就把这个采矿权判给你了,那是行政机关的职权。法院只能看行政机关的处理是否违反了法律规定,如果说(行政机关)违法,法院也只能判决让行政机关重新做出行政行为,而不能将采矿权直接判决给原告。这些都决定了司法不是万能的。

正是基于这样的考虑,有些地方的法官就会想,这些案子受理我当然应当受理,但是受理了也解决不了问题。如果给了他诉权,最后仍然解决不了问题,还让老百姓感觉你在愚弄人,效果可能更不好。

最后一个原因,是司法环境与独立审判不相适应。正如《意见》所指出,有些地方确实存在限制行政案件受理的“土政策”的问题。原因不外乎两个:第一,行政机关的有些行政行为不是太规范,为了避免败诉,就可能出台某个土政策,干预案件的正常受理;第二,有的地方政府,在搞所谓的“中心工作”时,像城中村改造,在时间进度上要求非常快。如果法院受理相应的起诉,就会整体上拖这个项目的后腿。

中国新闻周刊:在上述制约因素现在依然存在的情况下,《意见》能带来多大的改变?

李广宇:《意见》的作用还是值得期待。首先,各地法院能在指导思想上听到最高法院的明确态度。《意见》所传达的态度是:行政争议是客观存在的,既然客觀存在,那就要引导群众运用合法、理性的渠道去解决。这比法院把门关上,让他去围堵政府大院,或者群体上访,效果要好得多。在行政诉讼的受理方面,宜疏不宜堵。

第二点,就是《意见》提出了非常明确的要求,对于人民群众提起的行政诉讼,必须遵照《行政诉讼法》及其司法解释的规定。在此之外随意增加条件、提高门槛都是不允许的。明确这个态度,既有利于规范下级法院的做法,也给社会提供了监督依据。

第三点,《意见》在积极受理新类型案件方面提出一些明确要求。一是行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为,这些案件要积极依法受理;二是对于教育、医疗、劳动、社会保障这些事关民生的案件,也要积极受理;还有对政府信息公开等涉及公民其他社会权利的案件,也要依法积极受理。

那么,《意见》有没有超越《行政诉讼法》的规定?没有。因为该法第11条第二款规定,“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”就是留了一个空间,单行法律法规可以根据社会经济的发展,对某一类新的行政诉讼进行规定,提起诉讼。

中国新闻周刊:有学者说,中国社会问题的解决正在遵循这样的一个路径:以前该立的案不立,当事人就会寻找其他的渠道,其中一个主要的渠道就是信访。但信访解决问题的能力很有限,那些不能解决的问题其实是社会的隐患,多了,会影响社会稳定。现在是不是让这些社会的隐患重新回到诉讼的轨道上来?

李广宇:这个问题也不能完全这么推。不能说老百姓选择信访渠道解决问题,都是因为法院不受理案件产生的。可能有个别的是想通过司法解决而司法没给他开这个门,但是更多的可能,总的来说还是老百姓还是信访不信法,认为法院能力有限,还是找地方领导可能更能解决问题。

温家宝总理在政府工作报告中就提到:引导群众以合法理性的渠道去解决诉求。我个人认为,到法院提起行政诉讼的老百姓,都是真心希望解决问题的。愿意用司法的渠道解决纷争,恰恰说明这个老百姓是理性的,是信奉法律的,对国家、政府是信赖的。同时,也要保证这个渠道能有权威,能够真正解决诉求。★