两岸四地终身教育法规比较

黄京钗

摘要：文章从立法时间过程、构成体系、切入点和法规内容等方面，对闽、台、港、澳四地的终身教育法规建设情况进行比较，认为将终身教育纳入法制化的轨道加以规范和推动，是四地终身教育事业发展的重要经验，也是四地政府为终身教育保驾护航的重要措施。

关键词：两岸四地；终身教育；法规；比较

中图分类号：G720文献标识码：A

纵观台、港、澳、闽四地终身教育发展的历程，将终身教育纳入法制化的轨道加以规范和推动，是四地终身教育发展的重要经验，也是四地政府为终身教育保驾护航的重要措施。由于两岸四地政治制度、社会经济发展程度各异，四地的终身教育法规制度建设也各不相同。分析、比较它们之间的异同，对于加深了解，促进交流与合作，具有重要的现实意义。

一、两岸四地启动终身教育法规建设的时间、过程不同

20世纪8、90年代，随着科学技术的日新月异，经济结构和社会格局发生变化，“知识老化”加剧，“人才寿命”缩短，社会的发展越来越依赖于人的知识、技能和创新精神。社会企盼着创新人才，教育呼唤着全新的理念。在这种背景下，终身教育、终身学习的理念迅速成为人们的共识。两岸四地正是基于这样的大背景，结合当地社会发展需要，相继出台了各自发展终身教育的政策、法规，促进终身学习社会的形成。但因四地社会、经济发展水平各异，他们正式启动终身教育立法的时间背景有所不同。

福建的终身教育法制建设，是在2001年《全国教育事业第十个五年计划》提出“调研、起草《终身教育法》”规划、2002年11月党的十六大报告提出“构建终身教育体系”、“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”、福建省委提出“建设海峡西岸经济区”等战略任务背景下开始启动的。2003年，终身教育法制定工作被列入“2003至2007年福建地方立法规划”之中正式立项研究；2005年7月，《福建省终身教育条例》通过福建省人大常委会审议完成立法程序，2005年9月28日正式施行，成为中国大陆第一部终身教育地方法律。2007年1月，福建省人民政府办公厅转发《关于实施(福建省终身教育促进条例>的试行意见》，进一步明确了发展终身教育的指导思想、目标任务和保障措施，为福建省发展终身教育提供了法律保证和促进措施。目前，福建成立了由多个成员单位参与的福建省终身教育促进委员会及办公室、各设区市终身教育促进委员会及其办事机构，初步形成了政府主导、有关部门协同配合、社会各界广泛参与的终身教育工作格局。

台湾的终身教育法制建设，可以追溯到1980年台湾修订的《社会教育法》，确定“社会教育以实施全民教育与终身教育为宗旨”。这是台湾官方文件中第一次出现终身教育的提法。1985年，台湾教育部将“规划建立终身学习社会”列为该部六大施政重点之一，并提出“实现终身学习社会教育改革”的专题报告。1991年提出第一部《成人教育法草案》。1994年，台湾第七次教育会议将“推展终身教育”作为中心议题之一；大会提出：建构终身教育体系，落实整体教育理念；开放正规教育机构，促进教育资源共享；调整非正规教育制度，提供多元学习机会；运用非正式教育途径，普及全民终身学习风尚等建议，这些建议为终身教育政策的制定奠定了基础。1996年，台湾教育部发布“以终身学习为导向的成人教育中段发展计划”，从机构建设制度建立、资源整合以及课程、教材、教法等方面提出为终身学习打基础，为成人提供多元学习机会。1998年，台湾为推展终身教育，建立学习社会，将该年定为“终身学习年”，并发布《迈向学习社会》白皮书。书中对实施终身教育和终身学习，从意义、内容、策略到具体办法进行了全面的阐述和规划，指出“为加强建立终身学习法制，必须研究订定终身教育法的可行性，俾规范终身学习的事宜”，随后终身学习法进入立项研究阶段。经过四年多的研究制定，台湾《终身学习法》完成立法程序于2002年6月l 6日公布施行，成为台湾地区终身教育实施的最高指导原则。

澳门的终身教育法规建设是伴随着成人教育的发展而启动的。20世纪80年代，特别是“中葡联合声明”的签署，因应回归祖国和地区社会经济发展的需要，澳门的成人教育开始得到发展。成人教育的迅速发展，终身教育、终身学习的理念渐渐被接受并运用到教育实践中去。1988年，澳门政府启动教育改革；1991年澳门颁布《教育制度》基本法，终身教育的理念在这部法律中得到初步体现，它提出：“确保执行持续教育的宗旨，给予所有市民就读机会，无论是正规教育或非正规教育”；1995年颁布《成人教育》法令，对澳门的成人教育进行了比较全面的规定，并首次明确地提出了“终身教育”这个词。由于澳门的成人教育一向是终身教育的主要部分，因而，《成人教育法》的颁布，即可视作澳门的成人教育、终身教育走上了法制化轨道。澳门的终身教育法规建设是伴随着澳门成人教育的实践而发展开来的。

香港在终身教育法规建设方面，没有像台湾、福建等那样制定专门的终身教育法律，而是融合在一套严密的教育法规和资助政策体系之中。香港的教育法规由香港立法局制定，按照其法律的地位、适用的范围及有效功力从高到低分为“条例”、“规例”、“则例”等三级。现行的香港教育法律有《教育条例》、《专上学院条例》、《教育规例》、《小学资助则例》、《学徒条例》、《学徒规例》等，以及具有法律效力的绿皮书、白皮书以及教育委员会或者教育统筹委员会提出经港府批准后执行的各种政策性文献(如《报告书》)、计划等，再加上各大学和众多法定的教育机构各自制定的专门条例等，组成了一个严密的教育法律体系。在此法规框架下，香港形成了一个正规教育和继续教育在资历和学历上互通和衔接的终身教育体系，通过提供多元的进修学习机会与资助政策来规范和促进终身教育、终身学习事业的发展。

1997年香港回归祖国后，基于社会经济和政治的巨大变革要求，特区政府成立“教育统筹委员会”，开始对香港教育制度进行全面改革，提出以“终身学习”作为教育改革的中心理念，建立“以全人发展及终身学习为中心的教育体系”为教育改革的方向。从此，继续学习、在职学习、终身学习成为香港政府大力推行的教育改革措施。

近几年，为鼓励市民参与继续教育，港府相继出台了推动终身学习的一系列政策法规，如：1996／1997年度提出在职进修员工享受税项减免政策；1998年在政府施政报告中，首次提出为“知识经济”推动终身学习；1999年香港教育统筹委员会发表《教育制度检讨：改革议案》，阐明促进多元化、多途径、灵活多样的学历互通高等教育发展政策，建立终身学习的教育体系；2000年香港教育统筹委员会在《香港教育制度改革建议》报告中提出了有关持续教育的政策与支持措施，

并获得港府采纳；1999／2000年度提出建立社区学院；2000年后陆续实施“毅进计划”资助中学5年级离校生和成人进修者进行继续教育，同时为其他成绩稍弱的学生提供升读大学的途径；设立“持续进修基金”，为有志进修的成年人提供持续教育和培训资助，推动终身学习活动。2004年2月，香港特区行政会议通过了建立7级资历架构和相关的质量保证机制。伴随着正规教育和继续教育在资历和学历上互通和衔接的终身教育体系的逐步形成，香港的终身教育法规政策也渐趋完善。

二、两岸四地终身教育法规构成体系不同

基于成人教育和终身学习活动本身的复杂性和多样性的特点，以及四地社会发展程度的不一，终身教育构建体系各异，形成了各自不同的终身教育法规构成体系。

闽、港、澳、台中，终身教育法规体系最完备的当数台湾。台湾除了有一部专门的《终身学习法》外，还有1980年修订的《社会教育法》、1999年颁布的《私立社会教育机构设立及奖励办法》和《国立社会教育机构推展终身教育办法》、2000年修订的《空中大学设置条例》、2002年修订的《大学推广教育实施办法》和《补习及进修教育法》、2003年颁布的《家庭教育法》等等。这一系列法规，尤其是《终身学习法》、《社会教育法》和《家庭教育法》3部重要法律的颁布，是台湾终身教育发展的一个重要里程碑，它使台湾教育从以学校教育为中心的传统的教育体系逐步朝着一个社会、学校、家庭三方面融合，贯穿人一生的综合性的终身学习体系转化，并确立了法制层面上的保证。

香港和澳门在终身教育法律建设上没有专门法，而是融合在《教育条例》、《教育制度》、《澳门成人教育法》等基本法之中，更多的是以各种教育政策、措施等形式，以及完善的终身教育制度体系来规范和推动终身学习。这与香港、澳门特殊的社会制度沿革和发展程度相一致。

福建的终身教育法规体系，是包括国家制定的《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》等基本法规体系和政策框架下，结合福建实际制定的《终身教育促进法条例》以及《关于实施<福建省终身教育促进条例>的试行意见》等组成，虽不如台湾那么完善，但在中国大陆却是首创。

三、两岸四地终身教育立法的切入点不同

由于各地区政治经济背景、历史文化传统和教育制度的差异，以及原有教育立法的基础不同，四地通过立法行动推进终身学习的切入点不同，充分展现了四地终身学习政策和实践的丰富个性。

台湾地区的终身教育法规体系比较全面、完整和具体。作为台湾终身教育实施的最高指导原则和政策特征集中体现的《台湾终身学习法》，立法的切入点是构成学习型社会细胞的基础——学习型个人的形成，它从推动学习者终身学习的角度出发，围绕造就终身学习者提供一系列服务项目，包括管理监督等。《台湾终身学习法》第一条明示：本法是为“鼓励终身学习，推动终身教育，增进学习机会，提升‘国民素质”而制定的。反映了台湾推动终身学习的目标是要进入学习型社会，形成学习型的政府、学习型的社区、学习型的企业、学习型的家庭、学习型的人才。这从一个侧面也反映了台湾《终身学习法》立法的起点较高，属于全面法。

福建的终身教育法规建设的切入点是促进，侧重于促进和规范各级政府、机构等发展终身教育方面的责任和义务。《福建省终身教育促进条例》第一条写道：本条例是“为发展终身教育，鼓励终身学习，提高国民素质，促进人的全面发展，根据有关法律，结合本省实际”而制定的，属地方性法规，是个促进法，而不是全面法。虽也致力于规范社会各方面人群在发展终身教育方面的责任和义务，但是重点放在正面规范和促进。只适用在福建本省行政区域内现代国民教育体系之外有组织的终身教育活动。

澳门和香港两个地区，虽没有专门的终身教育法，但从相关的法规和政策，大体可以看出二者是以增加公民学习的渠道和机会，支持、鼓励公民参加各种学习培训作为推展终身教育法规政策建设的重点。20世纪90年代后期，香港、澳门以回归祖国作为教育改革的契机，以终身学习作为制定教育改革和发展政策的核心理念，陆续修改、出台了一些相关的法规和政策。如澳门的《成人教育法》制定目的是为已超过接受不同程度正规教育的正常年龄的人士补充知识和发展潜能等学习活动和组织机构进行规范，以作为学校教育的补充或弥补所受学校教育的不足，它是成人教育法。香港方面，主要以各种施政“报告书”、资助计划和资历架构等形式，围绕完善终身教育体系、质量保障机制和资助政策方面加以规范和推动，以帮助弱势群体提高生存能力和促进知识更新、全人发展等为重点，以制度完善、学习便捷、课程丰富、资助面广著称。

四、四地终身教育法规内容各具特色

由于台、港、澳、闽四地终身教育法规构成体系差异很大，我们仅择四地最具代表性的法规或政策介绍如下。

《福建省终身教育促进条例》有22条，主要内容可分为4个部分：一是规定政府在发展福建终身教育事业中的主导地位与应尽的职责和义务，促进各级政府机构重视并加大力度切实推动终身教育，并形成务实有效的终身教育领导和促进机构，更好地保障人民的学习权利。二是规定各种社会组织在终身教育事业中的职责和义务，促进它们向学习型组织的转变，从而改善社会成员的学习条件和学习环境，并为学习型社会的形成奠定基础。三是更好地协调现存的、由各部门各组织分别举办的各级各类教育和培训活动，促进学校及其他文化和宣传机构开展终身教育活动，整合全社会的教育及培训资源，为民众创造更多更好的学习条件和学习机会。四是对于发展终身教育和终身学习的基本原则、制度和政策的制定，做出原则性的规定。主要包括：明确教育公平和机会均等的原则；关注弱势群体教育的原则；自主学习的原则；在国家法律法规的指导下，继续执行和统筹各部门已有的各种教育规定的原则；普遍的员工带薪学习制度；奖励制度；学习成就认证制度；终身教育财政和经费制度等。

台湾《终身学习法》有23条，主要内容归纳起来大概有4个部分：一是明确界定了与终身学习有关的名词含义，包括终身学习、终身学习机构、正规教育、非正规教育、社区大学、回流教育、学习型组织、带薪学习制度等。二是规定了政府的职责。明确“各级主管机关应整体规划终身学习政策、计划及活动”，对政府履行这一职责提出了15项具体要求。三是规范了设置、发展、建立落实《终身学习法》相应的组织和制度。包括设置终身学习推展委员会、社区大学、学习型组织、各级各类回流教育制度、远距网络及媒体等多元学习机会的提供等。四是要求建立推动终身学习的一系列管理和激励制度。包括设立终身学习基金会、学习成就认证制度、发行终身学习卡、职工带薪教育假制度、对弱势族群参与学习的评鉴规定和经费补助等。

澳门《成人教育法》分6章27条，主要内容也有4部分：一是规定成人教育的对象是“为已超过接受不同程度正规教育之正常年龄之人士”，目的是在终身教育的观点下，“增进该等人士之知识及发展其潜能，以作为学校教育之补充或弥补所受学校教育之不足”；二是对回归教育和延续教育的定义、目的、组织机构、课程计划、师资等进行详细规定；三是规定成人教育的管理与运作。指出教育暨青年司应与行政当局的各机关、社会组织机构等配合，以确保对成人教育的规划、资源的统筹等；四是对成人教育师资资格认定和专业培训进行规范。明确“回归教育之教学人员须具备在任教之教育程度上所要求之资格，且须符合为该模式之教育所订定之特别要求”；“回归教育之教学人员应透过合格完成适当之专门培训课程，以渐进方式取得所需之能力以担任此项工作”。

香港终身教育最具特色的是其建立了“七级资历架构”和相关的质量保证机制。资历架构是一种资历等级制度，由从低到高的7个互相衔接的资历层次组成，包括证书(中学第5年)、证书(大学预科)、文凭、副学士／高级文凭、学士、研究生证书／研究生文凭／硕士、博士。架构内每一个级别都设有资历级别通用指标，并通过通用指标来保证正规教育、职业教育以及继续教育之间的相互衔接。指标并非精细的科学核证，而是以成效为本的，说明同一级别的共同资历的特性，以作比较之用，以确定某项资历在架构中所属的级别。每一个级别的资历都包括4个范畴，即知识及技能、学习过程、应用知识的能力、沟通能力及运用信息技术能力等。不同级别资历有不同的范畴内容，即通过上述4个方面的内容来规范每个级别资历应达到的标准。资历架构内设有质量保证机制，任何资历必须先经过质量保证才可获得资历架构的认可。香港立法会将通过立法，建立香港资历名册。香港资历名册包括不同教育机构的资料和课程的电子资料库，由香港学术评审局负责管理，只有通过质量保证评审的课程才能列入名册。这种机制不仅为终身学习者建立了持续的学习阶梯，而且为全社会人士提供了一条灵活弹性的、多个出入口的终身学习途径。

通过上述分析、比较，我们可以看到，尽管闽、台、港、澳在启动终身教育法规建设上的时间、切入点不同，构成体系各异，但将终身学习纳入法制化的轨道加以规范和推动，却是四地终身教育发展的共同经验，也是四地政府为终身教育保驾护航的重要举措。他们的经验，将为我国终身教育立法提供重要借鉴。