行政决策法治化是推进服务型政府建设的关键

摘要: 现代服务型政府是一个代表公众利益、提供公共服务、接受公众监督、承担公共责任的政府。行政决策法治化是行政决策体现多数人意志、实现和保障多数人利益并使之规范化的过程。行政决策法治化与服务型政府建设在根本动力和价值追求上具有一致性,即二者根本动力在于公众有效的参与、二者价值追求在于公众权利的实现,行政决策法治化是进一步推进服务型政府建设的关键。

关键词: 行政决策法治化;服务型政府建设;根本动力;价值追求

中图分类号: DF3 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2009)05-0097-05

服务型政府建设自从在我国提出后就迅速经历了一段发展的兴盛时期,各级地方政府都频频行动、新招迭出。可是近年来服务型政府建设明显放慢了步伐,各地措施少了,口号声也小了。笔者认为这是服务型政府建设在外在动力减小和形式目标达到的情况下,由于缺乏对服务型政府建设根本动力和价值追求的认识,从而在一些基本的操作性措施采取完以后,无法往深层次推进。本文从现代政府行政行为的关键环节行政决策入手,在分析行政决策法治化和服务型政府建设内涵的基础上,认为行政决策法治化与服务型政府建设在根本动力和价值追求上具有一致性,行政决策法治化是进一步推进服务型政府建设的关键所在。

一、对行政决策法治化与服务型政府建设的理解

(一)对行政决策法治化的理解

行政决策是政府依据既定政策和法律,对面临要解决的问题,收集信息、拟定方案、作出决定的行为过程。行政决策过程是一个有限条件下的行政自由裁量过程,而且行政决策结果对具体行政行为具有指导性,其影响往往具有广泛性和长期性,对政府行为和形象具有关键作用,所以行政决策法治化成为现代政府建设的重要内容,我国的法治政府建设也不例外。

要理解行政决策法治化,必须充分认识法治化的根本性和全面性。所谓法治化的根本性,是就法治化的本质而言的,现代民主政治提倡的法治应该是体现多数人意志的众人之治,而且多数人意志的表达是自由的、真实的,多数人意志的实现是理性的、规范的,法治化是一个动态的过程,其根本宗旨在于体现多数人的意志、保障多数人的权益,追求的是人类治理的根本价值,法治化的根本性意味着肯定法治的公益性、权威性。所谓法治化的全面性,是就法治化的范围和对象而言的,即对社会某一领域、某一现象的法治化是指对涉及这一领域、产生这一现象的所有主体、行为、过程实行最大程度的法治,而不是对部分主体、行为、过程实行法治,同时对其他主体、行为、过程实行他治,法治化的全面性意味着推崇法治的主导性、排他性。

基于对法治化的根本性和全面性的认识,本文对行政决策法治化的理解是:行政决策法治化是行政决策体现多数人意志、实现和保障多数人利益并使之规范化的过程,这个过程包括确定目标、收集信息、拟定方案、作出决定、规范监督、责任追究等。

正确认识行政决策法治化还必须厘清行政决策法治化与行政决策制度化的关系。行政决策法治化不等于行政决策制度化,行政决策制度化是行政决策法治化的一种表象。行政决策法治化是一个政府组织下的多数人表达意志和实现利益的过程,这一过程是动态的利益博弈和静态的规范颁行的统一。行政决策法治化的核心内容是多数人的意志贯穿于决策过程并体现于决策结果,规范的颁行必须服务于这个核心内容,而且多数人意志表达和利益实现的程度是衡量规范正当性的首要标准。行政决策制度化不能涵盖行政决策法治化的实质内容,只是行政决策法治化的一种表象。只有能够体现多数人意志的制度化设计才有利于行政决策法治化的实现,否则将成为行政决策法治化的障碍,甚至使行政决策由形式上的法治化走向实质上的专制化。[1]

(二)对服务型政府建设的理解

服务型政府建设成为我国现代政府建设的目标,与其说是我国政府发展的理性选择,不如说是我国政府发展的必然趋势。尽管我国服务型政府建设主要是针对我国长期把经济建设作为政府工作的重中之重从而不同程度的忽视了政府其他职能的发挥而提出来的,但这只能作为对我国建设服务型政府外在起因条件的认识,而不应该成为我们进一步理解服务型政府的内涵及其建设的根本动力和价值追求的思想障碍。改革开放以来,我国以经济建设为中心的国家发展模式使政府不得不将其发展经济的职能强调甚至凌驾于其他职能之上,从而保证我国经济持续快速发展,这相对于我国曾经长期存在的经济发展滞后、物质条件匮乏的现实是十分必要的。但长期经济优先的发展模式也带来了诸如社会贫富两极分化、环境生态严重破坏、公共服务供给不足等问题,甚至出现矛盾逐步激化的趋向,政府公信力在经济不断发展、物质不断丰富的过程中不但没有提升,反而面临下降的压力,这些都使得政府不得不重新审视自己。为了扭转这种倾向,克服这些问题,一个最直接的反应和因应措施就是重新调整政府职能体系,加大政府在社会领域的投入,通过制定相应的公共政策,增加政府对公共产品方面的供给,以达到政府经济职能和社会职能等的协调,树立服务型政府的形象。不难看出,这只是一种被动的、技术性的服务型政府建设,只认识到政府职能必须转变的现实需要,并没有深入理解政府职能转变中谁要求转变、由谁来转变、转变为了谁的问题,因而没有真正理解服务型政府建设的内涵。如果充分考虑到整个中国政治的发展是一个逐步走向民主化、法治化的过程,考虑到中国有着长期的封建专制统治的传统,考虑到新中国建立以后我国长期实行的是高度集权的政治体制,那么,中国政府的改革和发展就不只是简单的职能体系的重新调整问题,而是一个如何转变政府理念、重塑政府价值、理顺政府与公民之间关系的涉及政府建设基础的根本性问题,其目的在于构建现代服务型政府。管制型政府职能的发挥和调整完全取决于政府的自我认识能力,且由政府自我主导和控制,并以维护政府的执政地位和权力存在为宗旨。而现代服务型政府建设的关键在于正确认识和处理政府与公民之间的关系,应该认识到国家和政府的权力来自全体公民,公民才是国家权力的所有者、是国家的主人,政府只是基于宪法规定、依照宪法履行国家管理职能的公共权力的行使者、是公民实现权利的代理机构;服务型政府职能的发挥和调整必须反映全体公民利益的要求,且由政府作为公民利益的代表者组织实施,并以公众权利的实现为宗旨。

基于以上分析,本文认为,现代服务型政府应该是一个代表公众利益、提供公共服务、接受公众监督、承担公共责任的政府。公众利益指的是全体公民的利益,以多数公民认同的利益为表现形式;公共服务指的是私主体不能或不宜提供的、公民生活和生产所需要的服务;公众监督指的是由公众参与监督政府,政府的服务必须符合公众利益的需要才是正当、有效的,对服务的评价主要在于公众而不在于政府本身;公共责任指的是应当由私主体承担的责任以外的与公众利益相关的责任。

正确理解服务型政府建设,就必须区分实质的服务型政府建设与某些形式上的服务型政府建设的关系,如“方便型政府”建设和“笑脸型政府”建设。从建设的形式上讲,实质的服务型政府建设没有具体的表现模式,公众的满意度是其建设好坏的惟一体现,而形式上的服务型政府建设总会以某种显而易见的模式表现出来,如集中办公以方便公众、礼貌用语以取悦公众等等,建设的好坏通过政府自我考评来体现;从建设的本质上看,实质的服务型政府建设的根本目的在于公众权利的实现与保障,公众权利的实现与保障是其存在和建设的基础和意义所在,而形式的服务型政府建设的目的在于维护政府权威和形象、确保政府权力的运行和延续,建设的结果往往使政府与公众之间:空间上的距离缩小、心理上的距离拉大;公众意见经常听取、存在问题始终难改。

二、行政决策法治化与服务型政府建设在根本动力上的一致性

根本动力是驱使事物向前发展的根本作用力,它产生于事物发展的起点、作用于事物发展的过程、趋向于事物发展的目标和终点。根本动力不同于一般动力,它对事物的发展力度、发展方向、发展效果起着主导和决定作用,一般动力作用的大小取决于其与根本动力契合的程度。行政决策法治化与服务型政府建设的根本动力都在于公众有效的参与。

(一)行政决策法治化的根本动力在于公众有效的参与

1.从行政决策法治化的演进过程分析。封建社会条件下不可能产生现代意义上的行政决策法治化,因为专制的体制和官僚的理念使行政决策者不需要也不习惯于在体现民意的制度的约束下去行使自己的权力,否则无异于作茧自缚。况且以自给自足为主要特征的自然经济和环境相对封闭且沟通形式单调的社会构成在一定意义上对专制的治理模式有一种合理的依赖,因为经济和社会的封建性会导致行政治理模式的单一,很少有中介的、社团的和杠杆性的治理手段可供选择,民意的表达也缺乏有效的渠道。行政决策法治化肇始于资本主义革命的胜利。资产阶级获得解放并取得政权后为了进一步促进资本的发展,不仅倡导平等、自由的理念以塑造最优的资本发展环境,而且构建起符合资本发展要求的政府治理模式,由专制走向民主、由人治走向法治,从根本上防止了封建专制政府死灰复燃。民主、法治决定了政府治理的性质,民主、法治的程度决定了政府治理适应资本发展需要的程度,所以民主、法治范围的扩大和内容的丰富就成为资本主义社会的强烈要求。同时,随着市场经济得到主导性和全面性的发展,市场经济主体的易变性和广泛性进一步凸显,与资本发展休戚相关的利益主体已有少数人普及至所有公民,因此,广大公民已成为政府走向民主、法治的最大推动者,公众有效的参与已成为促进政府行政决策法治化的根本动力。

2.从行政决策法治化的现实需要分析。法国著名思想家孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”;“权力不受约束必然产生腐败,绝对的权力产生绝对的腐败”。[2]我国更有学者指出:决策的失误比腐败更可怕。[3]行政决策权是现代政府的一项重要权力,如何防止行政决策权不易被滥用、不产生腐败甚至绝对的腐败呢?行政体制内部的自我约束和自我监督尽管重要但不是重点,重点在于现代行政决策必须反映现代社会由权力本位向权利本位、由国家本位或个人本位向社会本位发展的要求,从制度上保证广大公民充分参与行政决策,使公众权利的实现在公众有效的参与下得到落实,使行政决策在公众有效的参与下得以健康运作。稳定与发展是当今社会的重要主题,稳定的基础是和谐,发展的重点是经济,社会和谐和经济发展是政府行政决策的两大重心。社会和谐的关键在于利益的分配是否公平,经济发展的关键在于发展是否具有可持续性。只有体现广大公众权利实现的分配才能保证最大的公平,只有满足广大公众权利实现的经济才是可持续发展的经济,任何个人和少数人的利益需要都不可能从根本上保证利益分配的公平和经济发展的可持续,所以行政决策要反映公众权利的实现就必须有公众有效的参与,就必须走向法治化。

(二)服务型政府建设的根本动力也在于公众有效的参与

1.从服务型政府建设的产生过程去理解。20世纪70年代以来,新西兰、英国、美国等发达国家的公共部门针对传统的管制型政府暴露出的种种弊端及政府的“失效”症状,掀起了引用“企业化”运作模式、运用市场力量来改造政府绩效的运动。紧接着,日本、加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也纷纷效仿,被称之为“新公共管理”运动。在这场运动中,一些国家纷纷提出了“政府再造”的口号,以通过“政府再造”来改善公共物品的供给质量,重新赢得公众对政府的信心。正是在“新公共管理”运动蔚然成风的背景下,很多国家提出了创建“服务型政府”的目标。[4]可见,服务型政府建设是在传统管制型政府出现弊端和“失效”症状从而使公众对政府失去信心的情况下产生的,政府自身提出“政府再造”只是一种表象,公众对政府信心的下降才是促进政府创建“服务型政府”的根本动力。在西方发达国家,其现代民主政治制度决定了公众对政府信心的高低是一届政府能否存续下去的基础和关键,而公众对政府信心的高低从根本上取决于政府是否能够使公众有效的参与政府行政过程,从而保证公众的权利得到真正实现。

2.从服务型政府建设的社会环境去理解。现代服务型政府建设首先是在政治制度相对民主、市场经济相对发达的国家提出来的,民主政治和市场经济的发展使这些国家的民众具备了良好的权利意识和充分的实现权利的物质条件,社会逐步完成了由个人专制向国家本位、个人本位进而向社会本位的过渡,代表社会公众利益成为政府存在和权力运行的最重要的合理解释和合法来源。政府机构自身的利益需要和政府由总人数中少数人组成的现实决定了政府不可能永远能自觉自愿地代表社会公众利益,也不可能永远能准确判断真正的社会公众利益所在。政府要保证对社会的正确领导、保证权力的正常运行就必须接受社会公众有效地参与行政过程,以适应社会公众权利实现和保障的需要,因为只有社会公众才能准确判断和正确表达社会公众的利益所在,才能使政府始终保持旺盛的生命力。

三、行政决策法治化与服务型政府建设在价值追求上的一致性

价值追求是事物发展内在品质的需要和体现,也是事物存在的根本原因,它贯穿于事物发展的全过程而标志于事物发展的终点。行政决策法治化与服务型政府建设的价值追求都在于公众权利的实现。

(一)行政决策法治化的价值追求在于公众权利的实现

1.从行政决策法治化的内在品质分析。行政决策法治化内在品质的主要表现在于:一是承认多数人的决策比个人或少数人的决策具有更大的正当性。无论从智慧、经验还是从决策的动机看,在现代公民社会,个人或少数人的决策都不可避免的存在更大的智慧和经验的局限性和动机的自利性,只有多数人的决策才能最大程度上做到取长补短、相互制约,从而保证决策的科学性和正确性。二是承认多数人的利益比个人或少数人的利益具有更大的正当性。人类社会发展至现代,国家本位、个人本位的价值理念逐步被社会本位所取代,而社会本位价值理念的核心在于对多数人利益的肯定,行政决策法治化正是顺应了时代发展的潮流才显示出其旺盛的生命力。其实,多数人决策与多数人利益是相辅相成的,多数人之所以愿意参与决策而且能够达成一致,就在于这样的决策有利于多数人的利益,同时,多数人的利益之所以能够得到肯定和保护,就在于多数人取代个人或少数人参与了决策。而这其中,多数人的决策只是手段,多数人的利益才是目标、是价值追求。在现代社会,多数人利益的主要体现就是公众权利的实现。

2.从行政决策法治化的存在原因分析。行政决策法治化的存在有其必然性,即原有行政决策机制不能适应现代政府管理的需要。无论是早期资本主义社会单纯追求个人利益最大化条件下形成的小政府的被动性决策机制,还是社会主义国家计划经济时期追求国家利益最大化条件下形成的管制性决策机制,都不能适应现代经济社会发展的需要,反而使政府管理出现诸多缺陷甚至严重失误。而行政决策追求公众权利的实现这一社会价值的法治化决策机制使现代政府管理出现了转机和生机,因为,行政决策法治化追求公众权利的实现,不仅有力克服了个人利益最大化条件下行政决策带来的社会不公甚至严重的两极分化,而且最大程度避免了国家利益最大化条件下行政决策造成的国家发展与公民利益不协调甚至公民利益严重边缘化的不良后果,使个人利益、国家利益在追求公众利益实现的过程中得以协调发展。

(二)服务型政府建设的价值追求也在于公众权利的实现

1.从服务型政府的本质属性去理解。专制型政府的产生主要是通过专制体制下的斗争或世袭,管制型政府的产生主要依赖于有限民主制度下自身绝对优势的存在,而现代服务型政府的产生主要取决于现代民主制度下广泛的公民选举。从公民选举政府的过程看,无论是选举制度的设计还是公民参与选举的意愿都是以最大可能的实现公众权利为出发和归宿,否则选举的意义就会遭到质疑,公众参与的热情就会十分有限。从公民选举政府的结果看,最后被公众接受并当选的政府及其组成人员必定是与选民在根本利益和价值取向上达到了最大的默契,即政府及其组成人员是以实现公众利益为其价值追求的服务型政府和公务人员。

2.从服务型政府的基本职能去理解。建立起完善的市场经济体系是现代社会走向成熟的重要标志。现代市场经济使经济生产活动逐渐成为由市场调节的自律的领域,政府逐步退出微观经济活动领域,让市场机制发挥作用,使经济活动按照自己的内在规律运行,政府只是作为市场失灵的弥补者,通过宏观、间接的层面和方式调节经济。所以,在市场经济相对比较成熟的前提下,政府能够相对独立于经济、社会领域,真正回归“公共”本位,综合各个不同阶层和集团的利益,以公共性为其制定政策和行动的出发点和价值追求,始终作为公众利益的代表。也就是说,随着市场经济的发展和成熟,现代政府的职能发生了本质变化,由原来的专制、管制理念发展到现在的服务理念,即基于公众利益的实现和保障的价值追求而服务于经济社会的发展。相反,在市场经济不完善的前提下,市场机制无法有效调节经济,经济生产活动无法成为一个理性、自律的领域,政府就不得不以直接的方式介入具体的、微观的经济活动,就不得不作为一个特殊的利益主体参与经济活动,不仅不能代表公众利益,而且还会与民争利,甚至成为某个利益集团的俘虏。[5]

正是由于行政决策法治化与服务型政府建设在根本动力和价值追求上的一致性,加之行政决策已成为现代政府行政行为的关键环节,所以说行政决策法治化是进一步推进服务型政府建设的关键所在。当然要真正使行政决策法治化推进服务型政府建设落到实处,就必须加快公众参与制度化、利益团体多元化、信息公开规范化、监督形式多样化、责任追究明确化等机制的建设和完善。

参考文献:

[1] 张华民.关于行政决策法治化的理论思考[J].天府新论,2009(2).

[2] 孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1961:156.

[3] 尹卫国.决策失误比腐败更可怕[J].领导科学,2006(9).

[4] 徐丽朱.从国外政府改革谈我国服务型政府建设[J].商场现代化,2007(3).

[5] 余世喜.公共服务型政府的内涵及其基础分析[J].暨南学报,2007(3).

责任编辑陈新建