新时期党代会常任制实践及永福经验探论

雷青松

摘要:党代会常任制是加快推进党内民主建设、不断提高党的执政能力、继续保持党的先进性的有效路径。广西永福县经过对党代会常任制的积极探索,取得了一系列成效。永福经验表明,在试行党代会常任制的过程中,前景和困境并存,只有充分把握好党代会常任制运作和发展的基本规律,做到循序渐进、凝聚经验、大胆创新,才能探索出一条符合中国共产党自身特色的党代会常任制发展之路。

关键词:党代会常任制;党内民主;党内监督;永福经验

中图分类号:D262 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2009)05-0024-04

党代会常任制是加快推进党内民主建设、不断提高党的执政能力、继续保持党的先进性的有效路径。党代会常任制是我们党继承和发展了马列主义关于党代会年会制思想在中共八大上首次提出来的。综观党的历史,八大对党代会常任制的初步探索是积极有效的。但是,当时由于缺乏循序渐进的科学精神和健康有序的党内民主氛围,特别是缺乏科学完备的党内民主制度,导致八大二次会议以后,党代会常任制一度中断。直到党的十一届三中全会以后,党和国家的各项生活开始走上正轨,发展党内民主的呼声又趋高涨,部分学者开始呼吁党代会常任制。从1988年开始,中央有关部门先后组织在11个县(市、区)进行了党代会常任制试点。十六大以后,党代会常任制试点扩大至近20个。十七大进一步强调,完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代会常任制。由此可见,新时期党代会常任制的探索和实践正在沿着科学发展的健康轨道不断向前推进。

一、改革开放以来党对党代会常任制的有益探索

改革开放以来,我们党恢复和发扬了曾经遭受“文化大革命”冲断和破坏的党内民主精神,致力于党内民主的制度化建设,为党代会常任制在健康有序的环境中继续推进提供了可能。如果以党的十六大划分界线,新时期党代会常任制的探索和实践可以划分为两个阶段:第一个阶段是从1988年底到党的十六大召开前夕;第二个阶段是党的十六大召开后到现在。

第一阶段党代会常任制的试点工作主要在黑龙江、山西、河北、浙江、湖南等省的12个县(市、区)进行。但是黑龙江、河北、湖南等省的试点后来由于种种原因已被停止。到十六大召开前,只有浙江省的绍兴市、瑞安市、台州市椒江区和山西省晋中市榆次区、和顺县等5个县市区还在继续试点。这一阶段的试点工作主要有如下特点:

第一,实行党代会年会制。试点县(市、区)采取在本届党代会的任期内,每年召开一次党代会,讨论决定本地区有关党的建设、领导和执政的重大问题。试点地区每次召开党代会年会主要包括四方面内容:一是明确年会任务;二是提出年会议题;三是年会决定重大问题实行表决制;四是认真落实和检查年会决议的执行情况。

第二,改革党代表的选举产生办法。试点县(市、区)在党代表选举产生办法上主要采取如下四个方面的举措:一是为了提高党代表的议事质量,减少党代表名额,一般将原来300名左右的的党代表减少到200名左右;二是划小选区,在城区一般将选区划小到基层党委、总支或支部,召开党员大会直接选举党代表,在农村以乡镇为基本单位,召开党员大会间接选举党代表;三是采取多样化的候选人提名方式,既以党委提名为基础,又增加了届别提名和选区党员自主提名等提名方式,一改过去单纯依靠党委提名候选人的提名方式;四是实行党代表全部由基层党组织差额选举产生,并且扩大党代表选举的差额比例,部分地区的差额比例达到50%左右。

第三,实行党代表常任制。为了充分发挥党代表的作用,试点县(市、区)基本实行了党代表常任制。具体说来,主要采取三方面的措施:一是明确常任党代表的职责;二是拓展常任党代表在党代会闭会期间的活动领域和范围,如广泛征集党代表对党委的意见和建议、组织党代表开展专项视察和督查等;三是建立党代表联络机构和交流平台,如部分试点地区专门设立了“党联办”(党代表联络办公室)。

第四,改革党委会制度。因为常任制条件下,党的权力中心逐渐向党的代表大会转移,所以试点地区对党委会制度进行了必要的改革。改革的内容主要有:一是取消党委常委会,如台州市椒江区取消了党委常委会,由党委全委会直接负责党代会闭会期间党的工作,党的重大问题一般由党代会年会决定;二是党委全委会既减少委员人数,又取消候补委员;三是党委任免干部实行票决制,如椒江取消党委常委会以后,全委会在讨论、任免干部时,实行党委委员无记名投票表决。

十六大以后,新时期党代会常任制试点进入第二阶段。第二阶段的试点面进一步扩大,其中浙江省台州市、四川雅安的雨城区和荥经县、湖北的宜都市和罗田县、广东深圳的宝安区等试点地区的做法比较典型。特别是十六届三中全会以后,各试点地区按照科学发展观的要求,坚持“以人为本”,注重自主创新,进行了大胆探索和实践,试点工作呈现了如下四个方面的特点:

第一,党代表直选。四川雅安市的雨城区和荥经县大胆创新,首次采用了公开直选的方式产生党代表。虽然这两个试点的党代表直选程序有各自特点,但是都采用了公开选举、平等参与、竞争择优的现代选举办法。概括起来,党代表直选主要有十个环节:自愿报名、支部大会表决推荐(初选)、选区或选举单位投票推选(预选)、组织考察、选举委员会资格审查、张榜公示、竞选承诺演说、正式选举、当场唱票选出代表(直选)并颁发代表证书、张榜公告。其中的“自愿报名”环节充分反映了普通党员的被选举权得到应有的尊重,“竞选承诺演说”环节充分反映了公平竞争的选举机制和当选人的责任意识。

第二,党代表公推“两委”委员。湖北宜都市进行了党代表公推市委委员和市纪委委员(“两委”委员)的大胆尝试。公推的全过程分三个步骤进行:第一步,由符合条件的党代表到宜都市委组织部自荐报名竞选市委委员和市纪委委员;报名结束后,市委组织部将名单交给各代表团的党代表进行讨论和推荐;第二步,市委组织部根据各代表团党代表的推荐票数,按照从高票到低票不低于20%的差额比例选出一个“两委”委员候选人建议名单,并且报上级党委审查通过;第三步,召开党代会,将上级党委审查通过的“两委”委员候选人建议名单交全体党代表,由全体代表通过自由投票,正式选出市委委员和市纪委委员。

第三,在党代会内部设立专门的工作委员会。如四川雅安的雨城区在党代会内部设立监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会,三个委员会分别行使代表大会的日常监督、代表管理和决策咨询服务的职能。其中监督委员会在非区委委员和非区纪委委员的代表中产生,其职责是受党代会委托,对区“两委”委员的工作行使检查、咨询、评议、监督和罢免权;代表工作委员会主要承担代表管理和日常服务工作,特别是在党代会闭会期间为党代表发挥作用创造有利条件;决策咨询委员会主要负责党代会重大决策的调研和信息收集、整理工作,同时对党代会决策执行情况进行跟踪,如果发现问题,及时对决策进行调整和修正。

第四,提升党代表活动的制度化水平。为了对党代会常任制的运作和党代表的活动进行科学有效的规范,第二阶段试点在第一阶段试点经验的基础上出台了许多地区性的制度、规定和条例。如四川雅安市雨城区、荥经县制定了诸如代表视察制度、代表提案质询制度、代表评议制度、代表联系制度、代表学习培训制度、代表考核制度等,对党代表行使权力进行了必要的规范和约束。

二、永福经验的成效及困境

永福县作为桂林市唯一的党代会常任制试点县,从2004年以来,通过五年的党代会常任制试点工作实践,既借鉴了其他试点地区的成功经验,又不断从本县的实际情况出发,创新自己的工作思路。加强和改进了全县党的建设,促进了经济社会又好又快地发展,塑造出别具一格的“永福经验”。

(一)永福经验的做法及成效

1.实行科级正职领导干部任免票决制,扩大了党内民主,增强了党代表的责任感,提高了县委决策的科学化、民主化程度。县委全委会按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的推荐、考察、酝酿、讨论等工作程序,对乡镇和县直单位党政正职领导干部实行任免票决制,即采取先议后决、议决分离、一人一票、无记名投票表决的办法产生全县科级党政正职领导干部。推行科级正职领导干部任免票决制,一方面有利于有效规范干部选拔任用的公平、公正原则,推进了选人用人的科学化和民主化水平;另一方面,有利于提高党代表履职的责任感,推动他们在任期内充分深入了解民情,积极向县委提交议政案、建言献策,充分发挥议政作用,提高县委决策的科学化、民主化程度,有效规避不必要造成的决策失误。

2.推行“县委社情民意连通卡”制度,构建党群联系直通车,为民意表达和诉求提供了便利的平台。为充分发挥党代表在党代会闭会期间的作用,县委在全县党代表中全面推行“县委社情民意连通卡”制度。给每位党代表发放2-3张“连通卡”。党代表按照实事求是的原则,把收集到的社情民意认真填写到“连通卡”上,直接送达或邮寄至县党代办。经县党代办收集整理,对确需解决和能够解决的,提出初步意见后呈报县委,由相关领导批示后转交相应单位办理。承办单位在规定时限内解决问题或作出答复,办理结果报有关部门领导和县党代办备案,并反馈给提出意见或建议的党代表。“社情民意连通卡”制度的推行,既有利于广大党代表关注民生、了解群众呼声,向县委反映社情民意和建言献策开通了绿色通道,也有利于广大群众合理、合法的诉求和民意表达,使他们提出的实际问题及时反馈到县委,提高了县委解决群众实际问题的效率,为化解党群矛盾和干群矛盾开辟了和谐通道。

3.开展县党代表询问和质询制度,创新对党员干部的监督机制,强化了党内民主监督,构建起良好的党内监督平台。首先,构建干部监督进单位、进社区、进农村的“三进”机制。县委选聘部分党代表担任干部监督员,并根据监督员的单位和住地划分监督区域,通过在县直单位、各社区、各乡镇建立干部监督联系点,挂放举报箱,公布监督员姓名、职责、监督内容等,对全县各机关单位、生活在县城各社区内的领导干部和乡镇干部的清正廉洁情况进行监督。干部监督“进单位”,即按照干部监督员的工作单位,分片分口,对全县各机关单位领导干部“八小时”以内的清正廉洁情况进行有效监督;干部监督“进社区”,即对生活在各社区内的领导干部登记造册,由每个社区的干部监督员对其“八小时”以外的廉洁自律情况进行有效监督;干部监督“进农村”,即由在乡、村的干部监督员对领导干部执政为民的情况和本乡(镇)领导的廉洁勤政情况进行有效监督。其次,县党代表对全县各级领导干部在工作中存在疑问的有权提出质询,“两委”常委会及有关部门应在一个月内给予书面解释或当面答复。推行“三进”监督机制和党代表的询问质询制度,使得党群沟通可靠有效和保障党内监督有力,也使得各级党员领导干部的一言一行直接在党代表的监督之下,从而增强了他们的执政责任感和压力。

4.实行“三联系五带头”为主要内容的帮扶机制,促成了党内和党群之间的和谐互动局面,推动了全县经济社会的又好又快发展。“三联系”即县委委员联系党代表、党代表联系党员、党代表带领党员联系群众。“五带头”即党代表带头讲政治、带头创造一流业绩、带头传播先进文化和科学技术、带头维护社会稳定、带头为群众排忧解难。全县按区域和工作性质,将党代表划分为13个代表团,县委委员结合自己的分工和所属选区,每人联系1-2个代表团,每名党代表联系3-5名党员,通过每个党员联系2-3户群众。通过推行“三联系五带头”活动,在党组织和党代表、党代表和党员、党员和群众之间建立起了良好的沟通平台,形成了党内和党群之间的和谐互动局面,增强了全县各级领导班子和党代表的民主意识,凝聚了全县党员、干部和群众的集体智慧,推动了该县经济社会又好又快地发展。

(二)永福经验的困境

在党代会常任制的试行过程中,永福经验在现有体制机制框架下,取得了显著的成效,但是由于缺乏全国性的统一的章法规范和体制机制,永福经验和其他试点地区一样也面临诸多困境。

1.党内竞争性选举问题。党内选举民主是党员控制党内精英的有效方式。党内选举民主要想真正体现民意,最重要的就是广泛推行竞争性选举。就一个县而言,党内精英大体上包括县党代表、县委委员、县委常委、副书记和书记。党内民主要求这些人员通过党内竞争性选举产生。而目前的党内选举与党章的相关规定相差甚远,基本还停留在“上级主导型”的形式性选举上,很难真正体现选举人意志。因此,要想真正推进党内民主的发展,党内选举改革势在必行。永福县试行党代会常任制以来,部分或全部科级正职领导干部实行票决制,乡镇党政一把手和县直单位一把手实行县委全委会票决产生,合格的入局,不合格的淘汰,其实就是竞争性选举。但是如果在县委委员、县委常委、副书记甚至书记的产生问题上,也尝试通过差额竞争性选举的形式产生,那么党代会常任制和党内民主肯定会在地方党委中首先得到突破性进展。

2.党代会、人代会、政协会的关系问题。目前的人大和政协每年召开一次大会。实行党代会常任制以后,党代会也是每年召开一次。于是,形成党代会年会、人代会年会和政协会年会(“外三会”年会)并存的局面,那么如何处理好这三会的关系呢?笔者认为,第一,对党代会、人代会、政协会进行合理分工,以避免它们研究和决定问题时出现过多的交叉和重叠;第二,每年可先召开政协会,然后召开党代会,最后召开人代会,以构建起它们之间有机的决策程序;第三,考虑到实行党代会与人代会的常设机构对接,建立党代会寓于人代会之中的新体制,形成“党在人大之中,而不在人大之上或之外发生作用”的体制环境。在这个问题上,永福县和其他试点地区都需要继续探索推进,可以说只要是符合马克思主义方向和科学发展精神的探索和实践就是符合最广大人民群众利益的,就是有益的探索。

3.设立党代会的常设机构问题。党代会常设机构的设置以及是否合理,是党代会常任制能否顺利推进的关键问题之一。要想解决这个问题,必须对如下两个问题作出解答:第一,如何界定党代会常设机构与党代会、党委、纪委的关系?对于这个问题,有些学者提出“党代会常设机构在党内的地位应该是高于党委和纪委,低于党代会”。因为从党代会常设机构与党代会的关系看,党代会常设机构本身是由党代会选举产生的,它必须接受党代会的领导和监督;从党代会常设机构与“两委”的关系看,党委、纪委都是由党代会选举产生,在党代会期间接受党代会的领导和监督,在闭会期间应该接受党代会常设机构的领导和监督。第二,党代会常设机构是采取“单独设立”还是采取“设中带并”的方式?如果是“单独设立”的话,就需要设立一个完全独立于党委、纪委之外的新机构,但如果是“设中带并”的话,就可以把党委和纪委的相关部门并入党代会常设机构之中,尽可能不增加新人员和新部门。因此,设立党代会常设机构也是永福县和其他党代会常任制试点地区需要进一步探索的课题。

4.党代会常任制的“有章可循”问题。因为实行党代会常任制是重大的党内体制变革,所以必须在“党规党法”范围内进行,特别是要遵循党章中有关党代会常任制的条款,才能使党代会常任制走上规范有序的轨道。但从目前包括永福县在内的所有试点地区情况来看,出现突出的“无章可循“问题。如党章中没有关于党代会常任制的条款,中央也没有出台专门用于指导常任制试点和常任制改革的党内规范性文件。这样就造成各个试点地区在推进党代会常任制过程中畏手畏脚、被动应付、推行不力的问题。因此,条件成熟时在党章中写入党代会常任制的有关条款,做到“有章可循”,才能将党代会常任制继续向前推进。

总之,在不断推进党代会常任制的试行过程中,前景与困境并存,我们只有把握好党代会常任制运作和发展的基本规律,做到循序渐进、凝聚经验、大胆创新,才能探索出一条具有中国共产党自身特色的党代会常任制发展之路!

责任编辑陈新建