对党管干部错误认识的辨析

林学启

摘要:坚持党管干部原则的实质,就是坚持党对干部人事工作的领导权和管理权。但是在实践中,党管干部等于“党的书记管干部”,党管干部等于“党包办一切干部工作”,党管干部等于“党管一切干部”,这是对党管干部原则的错误认识。

关键词:党管干部;人格化;包办;干部分类

中图分类号:D262.3 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2009)05-0015-04

党管干部历来是我们党干部选拔任用工作遵循的根本原则。但是,在实践中,对“党管干部”的理解存在错误认识。这些错误认识,是导致干部选拔任用不科学、甚至同群众公认相冲突的一个重要原因。具体来看,这些错误认识集中体现在如下三个方面。

一、党管干部等于“党的书记管干部”

党管干部体现了党对干部工作的组织领导,从干部工作的大政方针上保证了干部队伍建设的正确方向,因此,党管干部成为干部选拔任用必须遵循的根本原则。但是,由于党管干部的主体“党”的“人格化”产生了党管干部理论与实践上的矛盾。

1.从理论上看,“党”是管干部的主体。党管干部中的“党”,在中国的政治话语体系里是指“中国共产党”,是从政治团体、政治组织的意义上使用的,是一个抽象的群体概念。因此,党管干部是党作为一个整体对干部的管理,是组织行为,体现的是党的集体领导。

其实,坚持把党管干部作为干部选拔任用的根本原则,就是“党”用干部工作的路线、方针、政策在管干部,而党委及其组织人事部门是根据党的干部路线、方针、政策去组织实施选拔任用干部的工作,是干部路线、方针、政策的执行者、落实者。从本质上来看,因为干部是人民的公仆,党是代表人民利益的,党管干部其实就是“党”代表人民管干部。这样,“党”作为管干部的主体,其外延和内涵都更具体更多样,也就是说管干部的主体绝不仅限于“党”,同时也指贯彻执行党的干部路线、方针、政策的其他部门,代表人民利益管干部的其他部门机构。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定,仅仅党政领导干部的范围就包括了中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员,最高人民法院、最高人民检察院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员;以及上列工作部门的内设机构的领导成员。这些不同层次、不同类别的干部,就相应地要求有不同的部门、机构按党的要求、人民的要求去管干部。如,人民代表大会对政府领导人员的选举罢免监督,对法院、检察院人员的任命,政府行政首长对政府组成人员的提名、任免和行政监督,政协、民主党派对干部的任用监督,甚至网络和其他新闻媒体对干部的监督,只要是按党的要求、人民的愿望,就体现了党管干部原则。也就是说,管干部的主体不是单一的,而是多元的,“党”是个体现了“民主意愿”的集合概念。

2.从实践上看,却是“党的书记”成为党管干部的主体。党的性质的先进性决定了党管干部的合法性,但是理论上的先进性不等于实践中的必然性。从干部选拔任用的实际工作看,“党”又不能是一个抽象的管理者,作为“党管干部”的主体,“党”在实际干部工作中只有具体化为党的组织机构和人事管理部门等,才具备可操作性。

《党政领导干部选拔任用工作条例》第五条规定:“党委(党组)及其组织(人事)部门,按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责,负责本条例的组织实施。”《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》第七条规定:“公开选拔工作在党委(党组)领导下,由组织(人事)部门组织实施。”这里,“党”指党委(党组)及其组织(人事)部门,特别是党委,这些部门直接代行“管干部”的职责。与“党委”内涵相关的另一个问题是,“党委”的层次性问题,也就是谁是党委的代言人和最终决定者,是党委第一书记,还是书记办公会、常委会、全委会。如果作为管理主体的“党委”不细化,就会出现以“党委”的名义行个人之实的现象。《党政领导干部选拔任用工作条例》第三十二条规定:“选拔任用党政领导干部,应当按照干部管理权限由党委(党组)集体讨论作出任免决定,或者决定提出推荐、提名的意见。”《党政领导干部辞职暂行规定》第九条第三款指出:“按照干部管理权限,党委(党组)集体研究,作出同意辞职、不同意辞职或者暂缓辞职的规定。”这些规定,对于党委是书记办公会、常委会还是全委会都没作出明确地说明,无形中给实际工作留下了人为操作的空间。

于是,在干部选拔任用实践中,各级党委及其组织部门就成为党管干部的实际的主体,党管干部变成了各级党委管干部。而各级党委的一把手又负全责,于是党管干部进而变成了党的书记决定干部。“党”就成为“人格化”的党。当“党”作为一个群体概念转化为个体定义时,从经济学角度看,每个人都是“经济人”,都在理性地运用经济手段追求自己的最大利益;从政治学的角度来看,“经济人”就成了“政治人”,就会理性地运用政治手段追求自己的最大利益。当党的书记的权力缺乏足够刚性的监督和制约时,“党”管干部在贯彻执行中出现偏差失误,甚至错误,就在所难免。这就要求有更高层次的管理主体去管人格化的“党”。其实,这是一个党管干部,谁来管党的问题。这似乎陷入了“鸡生蛋,蛋生鸡”的循环悖论。正像中国共产党找到了跳出历史周期率的民主新路一样,中国共产党也找到了解开党管干部内在悖论的“解”。这个解就是党管干部、群众公认、依法办事的有机统一。

二、党管干部等于“党包办一切干部工作”

党管干部中“管”是“党”与“干部”的桥梁和纽带,构筑起主体和客体之间的动态平衡关系。“管”作为一个政党行为,是建构干部制度和实行干部管理的重要元素,必须给以明确、严格的界定。否则,“管”就会成为一种单纯的“管理”活动,某些管干部的干部,就会把党管干部变成少数人或个人直接任命、间接决定干部,以至于干部工作中产生许多弊病。

1.由“党”的内涵所决定,“管”是集体行为、组织行为。从这层意义上说,“管”就贯穿了干部工作的各个环节,也就是说,任何与干部工作有关的活动,都包含在“管”的内涵里。从动态的过程来说,“管”干部可具体化为干部的“进”、“用”、“出”三个环节。具体来说,对“进”这个环节,有选举、任命、考察、公示、推荐、考试、聘任等多种形式;对“用”这个环节,有监督、管理、升职晋级、任中考核、培训、挂职、交流、回避、转岗、调动、工资福利等多种形式;对“退”这个环节,有换届选举、罢免、离退休、辞职、辞退、开除、党纪国法的惩罚等多种形式。同时,“管”对于不同的部门机构、不同类别的干部其管的方式方法是不一样的。对党委系统干部来说,可以采取选举、任命,采取票决制等方式产生,也可以由党的纪律检查部门对干部作出党纪处分处理;对政府官员来说,要通过人代会选举产生和罢免;而对公务员,则由《中华人民共和国公务员法》来规范约束,采取笔试、面试结合的办法录用。

单纯地看“管”这个动态行为,体现了党的干部工作的路线方针和政策,是党管干部的具体体现。总体上看,“管”体现在路线方针政策上,其内涵主要包括,制定干部选拔任用的基本原则、标准,对干部的选拔任用、培养教育、监督管理等干部工作的各个环节、全部过程进行组织实施,确保干部选拔任用体现人民意志,做到依法办事。

2.“管”不是“包办”。干部选拔任用工作的程序性强、社会关注度高。干部的选拔任用成败,特别是重要岗位的领导干部的选拔任用,事关党的事业。在经济市场化和政治民主化的背景下,党委包揽的越多,干部工作的封闭性越强,其存在的风险性就越大。因此,党委在干部工作中主要应该管方向、管政策、管程序、管标准,其他的具体操作应尽量超脱,这样不仅会使干部工作出现生机与活力,而且能减少用人的风险。一是在干部的提名上。通常干部由党委常委直接提名,这种方式的弊端在于提名权掌握在少数人手中,而多数人无提名权。公推直选的方式就较好地避免了这个弊端,这种方式由群众直接推荐,党委制定职位、标准、推荐程序,并经群众几上几下差额产生候选人,这就把提名权交给了群众。二是在干部的考察评价上。对干部的评价通常由考察组来组织,由考察组与党委会成员共同评价。这种考察评价的范围较窄,很难保证其评价的全面性与公正性。其实,人民群众对干部的实绩最有发言权,特别是一些公共服务部门,如教育、城建、交通、卫生、文化等部门,应以人民是否满意为客观尺度。三是在选人方式上。扩大实行公开招考、竞争上岗、公开选举等方式的面,增强工作透明度,最终实现由党组织管一个个人头到管推荐、程序与规则的转变,更多地转向通过政策导向来保证干部队伍的质量。

3.依法“管”干部。既然“管”不是“包办”,党管干部就内在地需要合法性根据,这个根据就是党纪国法。党的十七大通过的《中国共产党章程》规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《中华人民共和国宪法》规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下——把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”这里明确规定了党在社会主义事业中的核心领导地位,“管”干部就有了党的根本大法这个“尚方宝剑”。同时,指出了宪法和法律是党的干部工作必须遵循的依据。可以看出,《中华人民共和国宪法》、《中国共产党章程》是党管干部应当遵守的最根本的法律、党规。

对党的干部工作做了具体规定的党规条文是党管干部更为直接的依据。如,《党政领导干部选拔任用工作条例》第二条规定,选拔任用党政领导干部,必须坚持党管干部原则。《深化干部人事制度改革纲要》指出:“必须坚持党管干部的原则。”《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》强调:“公开选拔工作在党委(党组)领导下,由组织(人事)部门组织实施。”这些都强调坚持党管干部原则。《党政机关竞争上岗暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《党政领导干部任职试用期暂行规定》等都对干部工作的某一方面做出了详细规定,这些法律法规都是党“管”干部的依据。但是,干部人事制度改革随着社会主义民主政治的不断发展和完善,也会不断遇到新情况,碰到新问题,目前的法律、党规体系还不健全、不完善,因此,从推进干部工作制度化的角度考虑,我们还需推进干部人事工作的法律、党规建设。

三、党管干部等于“党管一切干部”

《深化干部人事制度改革纲要》指出,要“根据党政机关不同职位的特点,制定分类管理办法”,干部分类管理对实现党管干部的科学化有重大意义。现在,“国家干部”基本划分为党政干部、企业领导人员和事业单位领导人员这三大类,这就需要针对党政领导干部、国有企业和事业单位的各类干部的不同职责特点,建立起各具特色的分类干部选拔任用机制和进一步探索不同类别干部的管理方式。随着社会经济结构的复杂,社会分工的日趋明细,对干部的分类也应进一步细化。从党政机关干部来看,党的机关和国家机关的职能不同,政府机关和权力机关、审判机关、监察机关职能不同,工作标准和工作职责不同,如果用统一的制度法规、统一的管理模式,就会出现管理的针对性不强。从企业管理人员来看,现在投资主体多元化,国有独资、国有控股企业、部分控股企业的出现,对企业干部进行分类管理的问题摆上了桌面,对原有企业干部管理模式提出了挑战。从事业单位来看,因为社会职能的不同,事业单位分为行政、科研、生产、中介组织、社会服务等多种形态;因为经费来源不同,事业单位又分为全额、定额、自收自支等。与这些不同性质的事业单位相适应,对不同事业单位的干部就应建立不同的管理制度。

但是现实中,党管干部等于党委直接管一切干部。党委直接管理一切干部,包括党政干部、人大政协机关干部、审判机关、检察机关、群团组织、企事业单位干部。由于各类干部的工作性质、要求不一致,干部管理的高度集中必然带来模式的僵化。党管干部的内涵赋予党组织推荐和管理“重要干部”的职能。从本质上讲,所谓“干部”,都是“党的事业的骨干”,“重要干部”就成了一个外延宽泛的概念。我们只有分清“干部”的类别,分解“重要干部”的层次,才能为推荐和管理“重要干部”奠定科学基础。

从以上分析得知,把党管干部和扩大干部工作中的民主结合起来,实现干部人事制度改革的科学化、民主化、制度化,是党管干部走出现实困境的必由之路。

参考文献:

[1] 李烈满.健全干部选拔任用机制问题研究[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[2] 王贵秀.中国政治体制改革之路[M].郑州:河南人民出版社,2004.

[3] 王长江.关于“党管干部”科学化的几点思考[J].中共中央党校学报,2006,11(4).

责任编辑谭焰