政府规制视角下的烟草行业改革研究

陈　通　张永开　王　伟　陈玉保

摘要：在当前我国国有经济垄断性部门持续改革的环境中，面临着更多的改革任务。文章在分析政府规制与垄断行业改革的关系基础上，总结了烟草行业的发展改革历程，在政府规制视角下，从垄断与竞争机制、结果导向原则、计划管理体制、品牌整合、工业企业重组、商业流通体制等方面提出了我国当前烟草行业的改革方向，为我们当前的改革提供了一种新的思路与视角。

关键词：烟草行业；政府规制；国家垄断；竞争机制；行业改革

自从1984年，国家对烟草及其制品实行专卖管理，在这20多年的实践过程中不断完善烟草专卖管理。到1991年以立法的形式确立了国家烟草专卖制度。在实践中逐步形成了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖管理体制。自从1984年以来烟草行业发展迅速，对财政、就业贡献很大，但同时也存在产业整体素质不强、工业分散、流通秩序不够好、资产管理体制未理顺、效益偏低、现代企业制度建设滞后等问题，并面临需求萎缩、竞争加剧、专卖保护受限、税收成本增加等新挑战。2003年5月21日我国加入《世界烟草控制框架公约》对中国烟草行业的发展提出了新的挑战。在当前国有经济垄断性部门的改革呼声不断高涨的背景下，对如何更好的完善国家烟草专卖制度提出了更高的要求。

一、政府规制与垄断行业改革

政府规制(Government Regulation或Regulation)是具有法律地位的、相对独立的政府管理者(公共管理部门)，依据一定的法规以公共利益为基础对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。政府规制的需求主要来源于两方面，一方面是宏观层面的自然垄断性(Natural Monopoly)和外部性(Externalities)造成的，另一方面是由于某个行业需要政府规制的需求。

纵观国外垄断行业改革，主要侧重在于减少政府对行业的过度规制，具体有如下几方面的改革：(1)非国有化：(2)自由化，重点在放松对市场的管制；(3)压缩式管理，所涉及的主要是社会服务职能。如何用社会化方式优化垄断行业政府职能，这是在明确了什么是政府应该管的前提下，进一步解决政府该管的事如何更好地管理的问题。在这场改革中形形色色的改革方法归结为基本的两条：一是“市场理念”。在实践中表现为“政府改革的市场化方向。既包括垄断行业非国有化、放松规制等政府退却和职能的重新定位，又包括自然垄断行业中公共服务中的市场主体和市场机制”。二是“管理主义”的运用。“为了达到政府工作更好而花费更少，接受商业部门管理技术和市场竞争等办法是值得的”。其中。最具启发性的理论创新是奥斯特洛姆等学者提出的将垄断行业公共产品和服务的供应与他们的生产区分开来。各国在实践中主要采用：(1)政府业务合同出租：(2)以私补公，打破政府垄断；(3)建立政府部门与私营企业的伙伴关系；(4)公共服务社区化。在微观层面上垄断行业内部工具的优化层面。

在当前我国经济垄断性部门面临持续改革的大背景下，针对我国国有经济“垄断部门”的划分，或者说当前的改革锁定哪些部门，有学者将其划分为四种存在形式：

1、号称“自然垄断性”的部门。其中有的属于的自然垄断性环节，有的属于假自然垄断性环节，还有的原本届于“自然垄断性”但现在已经“变异”了的环节。不论是假自然垄断性环节。还是已经“变异”了的环节，目前还在“自然垄断”的旗号下垄断着，实际上是带有某些“行政垄断”的色彩。表现在铁路、民航、电力、电信、邮政等部门或环节。

2、属于一些专卖专营性的垄断。这方面代表行业是烟草行业和盐业。这些行业国家通过立法的形式形成垄断。实践证明，作为特殊的行业。通过行政立法对行业进行管理切合中国国情。利于维护人们健康，保证国家税收。

3、市政公用事业方面的垄断。包括供水、供气、供热、园林绿化、城市公交道路等等。这里公用事业既有公共性和自然垄断性，如给排水、供气、供热等需要网络输送的部门，具有某些区域垄断的特征。

4、具有重要地位的战略资源和涉及国家经济安全部门的垄断。如石油、天然气等战略性资源的垄断，还有涉及国家核心技术的军工部门等领域的垄断。

在以上四种垄断部门中，除烟草行业外，都进行了政企分开、价格合理化；放宽准入，投资主体多元化；打破垄断，竞争多元化等相应的改革，而烟草制品是一种具有个人嗜好性的日用消费品并且烟草行业实行统一领导，垂直管理，专卖专营的管理体制，这这就造成了当前烟草行业改革的特殊性。

二、烟草行业的发展历程

当前我国政府对烟草行业实行“国家烟草专卖制度”的法令性垄断，烟草行业由国家烟草专卖局(总公司)对全国烟草行业“人、财、物，产、供、销，内、外、贸”进行集中统一管理。1982年1月，中国烟草总公司正式成立：1983年9月，国务院发布《烟草专卖条例》。正式确立了国家烟草专卖制度；1984年1月，烟草专卖局成立；1991年6月。全国人大常委会通过了《中华人民共和国烟草专卖法》；1997年7月。国务院发布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。烟草法律、法规的颁布实施，进一步巩固和完善了国家烟草专卖体制。

烟草专卖制度是国家以立法的形式对烟草经济实行政府管制的一种有效形式。从1984年开始，国家对烟草及其制品实行专卖管理。并通过不断完善烟草专卖管理。以立法的形式确立了国家烟草专卖制度，逐步形成了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖管理体制。我国烟草行业自1982年实行专卖制度以来，经历了两个发展阶段，目前正处于第三个发展阶段。

在第一个发展阶段(1982年～1991年)，我国处于严格的计划经济时期，烟草专卖专营体制诞生于这个大背景下。在这一阶段中。烟草市场总体上是卖方市场，烟厂生产出来的卷烟数量远远不能满足消费者的需求，行业主要矛盾是解决供不应求、卷烟总量短缺的问题。第二个发展阶段(1992年～1999年)，自邓小平同志“南巡”讲话和十四大后，我国开始建立和实行社会主义市场经济体制，国家经济形势发生了重大变化。社会财富迅速增长。人民生活水平稳步提高。烟草行业经过多年的技术改造，整体效益大幅提高，卷烟供给总量问题已得到基本解决。甚至在第一个发展阶段末，卷烟生产出现了严重的产大于销，经过行业的宏观调控，总体上实现了平稳发展。但买方市场逐渐形成并占主导地位。消费者已不满足于数量的供应，对卷烟的质量、品种提出了选择要求。行业开始关注有效需求的问题。烟草企业尤其是生产企业产生了危机感，有了日益增强的竞争意识，主动调整产品结构，以生产适销对路的产品。满足市场需要。人们越来越多地讨论在专卖体制下引入市场竞争机制的问题。并在实践中有所运用。总而言之。这时候的市场竞争意识是初始的、朦胧的、自发的，

很大程度上是不规范的，甚至并非真正意义上的“市场竞争”。烟草企业之所以竞争，主要是国家经济体制转变的压力、产品供求关系变化和追求地区经济利益导致的。这一时期存在着显著的竞争不足和不正当竞争，此外地区封锁、市场分割也是个严重的问题。自2000年开始。烟草行业进人第三个发展阶段。从国家经济总的形势来讲。我国加入了世贸。国内市场日益国际化。随着我国已经加入了《世界烟草控制框架公约》。中国烟草的发展必须从整个人类的健康和可持续发展的角度出发。大力打造中式卷烟，以迎接世界烟草列强对中国烟草的强烈冲击。所以。中国烟草所面临的形势非常严峻。一方面烟草行业面临全球化竞争，行业内部亟待改革：另一方面整个烟草行业的市场需求从快速增长到逐渐成熟的成长阶段，烟草行业国内买方市场已全面形成，行业发展面临国市场国际化的压力，专卖体制受到前所未有的冲击，行业的整合不可避免，改革是唯一的出路。此外我国烟草行业还存在诸多问题，比如我国烟草的市场结构过于分散，优势企业和名牌产品难以持续成长，烟草企业的规模实力和市场竞争力亟待提高；我国烟草市场定位过于狭窄，几乎全部依赖于国内市场生存和发展，国际竞争力严重缺乏。

三、推进烟草行业改革政策取向

我国垄断行业改革时至今日，很多深层次问题的解决更多依赖于国家相关经济体制改革和政治体制改革的成功。同时，通过转变政府职能，加快行政管理体制改革，推进政企分开、政资分开、政事分开，也成为继续深化垄断行业改革的必不可少的支持。

由于烟草行业的自身的特殊性结合烟草行业今后改革的趋势，在此提出以下几点建议：

1、放松经营过程中的过渡规制，全行业内引入竞争机制。由于我国烟草行业实行国家烟草专卖制度，烟草行业由国家烟草专卖局对全国烟草行业进行集中统一管理。应在烟叶种植户之间，烟草工业企业之间形成相应的竞争。通过市场竞争限制竞争力不足的企业，这样才能使种植户种植改进种植技术，工业企业提高工艺水平和烟草产品的质量。将现代企业制度引入烟草行业之中。推动现代化企业制度改革。继续推进烟草行业内企业合作、品牌联合等改革举措。这既可满足消费者的需求，又可为国家创造更多税收，同时也符合《世界烟草控制框架公约》的要求。要运用市场手段培育大型专业化的烟叶公司，面向国内、国际两个市场，实现“买世界(面向世界采购)、卖世界(面向世界销售)”。

2、贯彻“结果导向”的原则。结果导向(Results-oriented)理念具体而言就是烟草行业内的机构要关注自身使命和组织目标的实现，应着眼于最终的产出和实际的社会效果。“结果导向”主要是针对以往公共组织中所出现的“规则导向”和“投入导向”。“投入导向”主要是对投入的关注远胜于对结果的追求。“规则导向”是指传统的管理实践主要靠上级出台大量的文件、规章、政策来管理下一级机构，各烟草部门所要做的就是严格的遵守上级部门的文件、规章、政策。由此造成对于烟草工作的考核也主要是针对各烟草部门是否严格遵照各项规章制度。从而忽视了对各烟草部门实际产出(结果)的考核。这就造成了一些部门盲目攀比、大搞形象工程、搞花架子、做表面文章。当前随着烟草行业改革的深入，要进一步明确烟草行业的“结果导向”的理念，将更多的注意力放在实际产出上和最终的社会效果上，而不是过多关注于投入多少或是是否严格遵守上级的规章制度。

3、改革烟草计划管理体制。在专卖体制下，烟草行业始终把加强计划管理、控制卷烟总量放在生产经营工作的首要位置，严加落实和执行。这既是国家烟草专卖制度的本质规定，也是实现烟草行业平稳发展的客观要求。烟草计划管理体制改革的主要目的是逐渐实现计划指标可按市场和效益原则进行动态调整。改革的主要思路是由重视“计划审批”转向重视制定中长期发展计划和保持总量基本平衡。在总量上实行指令性计划，在具体管理上实行指导性计划，突出宏观管理、战略性和政策性。尽量减少对企业经营活动的干预。现阶段可考虑在生产计划的初始分配环节，在基本维持目前计划分配体制的前提下，对每年的增量指标，以品牌为导向，直接配置给具有优势品牌的企业。这既不会影响目前的既得利益格局，又能使优势企业直接从一级市场获得生产计划，大大减少了优势企业的交易成本，做大主导品牌。随着这种方式的成熟和企业适应力的加强。可逐步加大按品牌分配计划指标的使用比例，使市场机制在配置计划指标的过程中发挥更大的作用。

4、加大在省际间品牌整合力度。随着行业不断改革和发展。企业规模和卷烟产量不断扩大。卷烟生产在计划与市场、资源与需求之间的矛盾渐趋严峻，严重制约了重点骨干品牌的进一步发展。有些企业的品牌畅销，但生产计划不足。市场需求难以满足；有些企业的品牌竞争力较弱。产品销路不畅，生产计划难以有效使用。在这种情况下，在省际间推进品牌整合成为缓解品牌供需矛盾、优化市场上品牌结构的重要举措。品牌联营是在烟草行业在生产计划指标管理刚性的情况下，省际间工业企业品牌联合生产的一种方式。合作双方分为品牌输出方和品牌输入方。品牌输出方一般具有比较强势的品牌，市场需求旺盛，但生产指标不足。无法满足市场需求。品牌输入方一般没有强势品牌，产品结构相对较低。生产计划指标不紧张。这样。品牌输出方拿出自己的品牌。由品牌输入方来生产。占用输入方的生产计划指标。产品生产出来后，根据双方协议，可以落地销售。也可以由品牌输出方进行回购。品牌联营的具体配套措施要具有很强的可操作性，能够为跨省重组积累经验、夯实基础。作为在联营加工和跨省重组之间承上启下的战略举措。定向整合以品牌为突破口，品牌成为跨省重组的着力点。依托定向整合，可以为跨省重组在资源配置、质量控制、利益协调、管理规范等方面积累经验。

5、进一步推进烟草工业企业重组。在21世纪初期。一些实力较为雄厚的烟草企业曾尝试对省外企业进行重组，如，红塔集团重组海南烟草工业公司、常德卷烟厂重组吉林四平卷烟厂、将军集团重组新疆卷烟厂等。这为烟草行业，以做大品牌为纽带，实施企业重组创造了宝贵的经验。同时，前期的企业跨省重组也存在着一些问题，如：各方无法形成资源与能力相互补充，相得益彰；合作随意性强。无法有效推进等。以前跨省企业重组的主体都是强势企业兼并弱势企业。二者实力相差悬殊。随着烟草行业实现对工业企业实现二级法人管理的改革，全国基本形成以省为单位的卷烟工业企业。今后一个时期企业重组的主要方式是强强联合、合并重组。通过跨省联合重组，在更大范围内、更高层次上优化资源配置。提高资源配置效率。在形式上，从有利于加强协调出发。着眼于共同发展，可以采取参股、控股、全资等多种形式。在内容上。要坚持以品牌为支撑，通过主导品牌扩张实现跨省企业重组。就是以培育行业十多个重点骨干品牌为目标，努力实现更高层次、更高水平

的企业联合重组。烟草行业竞争实力的增强、水平的提升关键在于培育一批拥有自主知识产权和知名品牌，具有较强国际竞争力的优势企业。

6、加快推进烟草商业流通体制改革。在专卖的管理体制下，中国烟草的短板是行业市场化。这里的行业市场化应包括：组织体系市场化，即各经营主体现代化企业制度的建立；运作体系市场化，即以市场需求为导向的业务流程的建立：观念体系市场化，即以消费者为中心的经营理念的形成，其中，运作体系市场化是行业市场化的关键。由于不能做到运作体系市场化。这使得草行业主导品牌成长缓慢。不能够达到应有的市场规模。下一步，烟草商业流通体制改革应考虑以下方面：(1)继续完善“按客户订单组织货源”的销售模式改革。“按客户订单组织货源”就是在烟草行业推进运作体系市场化改革的一种尝试，这种模式可以克服在货源组织上的非市场因素和片面追求毛利率倾向。努力做到品牌能让零售户自由选择。货源安排能够做到公开透明，使产品能更加适应和满足消费者的需要，从而更加有利于行业主导品牌的成长。(2)建立了一个高效运作、遍及全国的市场营销体系和现代化的物流配送系统，充分发挥了营销体系作用。(3)完善网点体系建设。增加产品价值、服务价值，降低时间成本、体力成本，提升卷烟商品配送效率。

四、结语

实行烟草专卖二十多年来，烟草行业按照《烟草专卖法》的立法宗旨和要求，不断强化管理、深化改革、推动创新，积极推进行业市场化进程，创造了较好的经济效益和显著的社会效益。为烟草行业的进一步改革提供了基础。本文从政府规制视角下研究我国当前烟草行业的改革，为我们当前的改革提供了一种新的思路与视角。

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