浅析消防执法内部监督

杨春光

“不受制约的权利必然导致腐败。”任何工作都需要监督,失去监督必然会产生失误或过错,公安消防机构的执法活动也不例外,只有在监督下进行,才能保证消防行政执法的公正性。新《消防法》修改的一大亮点就是将执法监督写入了法律,新《消防法》第五十七条规定:“公安机关消防机构及其工作人员执行职务,应当自觉接受社会和公民的监督。任何单位和个人都有权对公安机关消防机构及其工作人员在执法中的违法行为进行检举、控告”。这以立法的形式明确了执法监督的地位,强化消防行政执法监督已经成为人们的共识。

一、含义

内部执法监督,顾名思义就是上级对下级行政执法行为的监督。对于公安消防机构来说,按照部局《公安消防机构内部执法监督工作规定》和《黑龙江省公安消防机构内部执法监督工作实施办法》规定“内部执法监督,是指上级公安消防机构对下级公安消防机构、本级公安消防机构对所属执法单位及其执法人员的各项活动的监督”。

二、内容

消防执法内部监督的内容不仅包括消防行政执法的合法性,而且包括对消防行政执法合理性的监督,不仅要对下级公安消防机构依法行使职权情况进行监督,而且要对下级公安消防机构履行法定职责情况进行监督,不仅包括廉政监督还包括效能监督。消防执法内部执法监督不仅要监督检查消防行政执法活动是否合法适当,而且对违法失当的行政行为还必须采取措施予以纠正和补救。也就是说,内部监督不是为监督而监督,还包括纠正和补救违法失当的行政行为,具有监督和补救双重作用。对公安消防机构来说,它是一种监督和检查,而对公民、法人和其他组织来说,它是一种补救。

三、特点

由于消防执法外部监督的主体在组织上独立于公安消防机构,二者之间不存在隶属关系,加之监督主体的多样性、监督手段的丰富性、监督程序的灵活性等特点,增强了监督结论的严肃性,能够为社会信服和接受。但从实践中看,消防执法外部监督大部分是事后监督较多,监督成本较大。

由于本位主义的影响,消防执法内部监督很容易大事化小、小事化了,从而导致社会信服度有限。但消防执法内部监督又有明显优势,在消防执法内部监督中,监督者与被监督者在执行权、管理权方面具有统一性,上级公安消防机构有更多机会和条件了解和熟悉下级的工作和活动情况,在监督过程中可以利用层级权威来加强对下级的约束,使这种监督产生持久的效力,同时降低监督成本。

四、现阶段存在的问题

1.对消防行政内部监督主体的授权不充分。按照规定消防执法内部监督的被监督者是执法机关,对它们进行监督与公民和其他组织是不同的,需要监督者有足够的监督手段和权力,在现实中,很多情况下只有处分建议权而无处分决定权。

2.对违法行为的法律责任规定不明确不具体。纠正违法执法,追究相关责任人的法律责任,是行政执法监督制度不可缺少的主要内容。然而,现行法律法规对违法执法承担的法律责任往往只有抽象、笼统、原则的规定,缺乏可操作性。如《中华人民共和国处罚法》第62条规定能够“执法人员玩忽职守、应当予以制止……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任”。类似的规定在现行法规中随处可见。由于对违法行政责任规定不具体不明确,在和大程度上影响了行政执法监督的力度和效果。

3.缺乏对消防行政主体履行监督职责进行有效监督的机制。消防行政执法内部监督法律赋予执法监督主体一种权力,同时也是一种义务。监督主体既要行使这种权力,也要履行这种义务,不能滥用权力也不能不履行义务。而现实中缺乏对监督主体履行监督职责进行有效监督的机制,价值法律又未对监督者放弃监督职责或滥用监督职责如何处理做出明确具体规定。因此,在许多场合监督者不履行监督职责或者滥用监督职权往往不会产生对自己不利的法律后果,这种情况是导致行政执法监督不力和效果不佳的重要原因。

五、加强内部执法监督的措施

1.加强思想保障,树立正确的执法监督观念。一是树立执法为民观念。要通过教育培训增强公安消防机构的执法为民意识。通过制度和机制的完善确保执法工作真正体现为人民服务的要求。二是树立严格守法的观念。作为国家的执法机关的公安消防机构要强化对法律责任的意识,在执法过程中坚持以事实为依据以法律为准绳的原则,依法自由裁量,促进实现消防行政管理的公平和正义。三是树立全程监督的观念。要有效防止滥用权力的发生就必须把权力置于众目睽睽之下,实行“阳光执法”。

2.加强制度保证,建立健全内部执法监督机制。一是建立完善执法责任制。制定并完善公安消防机构组织监督和个案监督程序,规范监督的内容、范围、形式、程序以及监督部门的权限,强化上级和内部执法监督部门对执法活动的监督,确保执法监督能够及时渗入到决策、执行的各个环节。二是为了使监督工作公正、透明,执法调查审查职能的人员与行使裁决处理权的人员应当分开,以防止先入为主,忽视被监督人提出的证据和反驳意见。三是建立、完善个人执法档案,进一步完善执法过错责任追究制度。执法过错责任追究是内部执法监督长效机制保持旺盛生命力、健康运行的根本保证,加强内部执法监督很重要的一个方面就是明确执法责任,并将其分解到每名监督员。

3.加强科技保证,运用现代信息技术。一是运用声像技术对火灾调查、行政处罚过程全程监督。对相对人形成心理威慑,进一步固定证据。同时规范执法行为,形成全程监督,约束监督干部,通过其自律性促使办案人员自觉追究执法规范化,提高执法水平。对于录像资料可以采取领导直接同步监督和法制部门事后抽查审查的监督方式实现。二是规范网上工作流程。对“消防监督业务信息系统”等网上办公系统进一步完善。实现以下目标:规范的网上工作流程、自动生成各类文书、方便快捷地查询法律法规、强大的统计分析和评价功能、与其他公安信息系统实现共享互动。

4.加强组织保证,强化执法监督人员的队伍建设。在新的历时条件下,公安消防机构要实现公正、严格、文明、高效的执法,有力推动执法监督的持续、健康发展。公安消防机构内部执法监督人员是消防执法监督工作的实际承担者,内部监督人员水平的高低不仅关系到公安执法质量的优劣,而且关系到公安机关的声誉和内部监督的整体形象。加强内部监督人员的队伍建设,不断提高内部监督人员的素质,是一项基础性、根本性的任务。对内部监督人员的管理要坚持动真、碰硬、务实的原则,坚决克服有短不揭、有忧不报甚至弄虚作假、报喜藏忧的做法,以岗位责任制和过错责任追究为抓手,认真执行执法监督制度,确保公安消防机构内部监督机制健康有效地运行。□

(编辑/李舶)