广州增城市农村社区转型问题研究

朱一中　隆少秋　臧俊梅

摘要：对广州增城市农村社区的实地调研表明，在经济发展驱动，大城市中心城扩张，外来人口迁入以及政府政策引导等多重因素的作用下，增城市农村社区的转型表现出经济社会结构混合化，居住形态社区化和管理模式社区化等特征，但存在着社会结构和制度结构的变化滞后于经济发展的需求的问题，以集中化、集约化的城镇化建设来引导农村社区的转型，改革农地产权制度，完善农村社会保障制度，增强农民就业能力，并在城乡二元管理体制改革的基础上重建农村社区管理模式，是实现传统农村社区向现代城市社区转型的制度保证。

关键词：增城；农村社区转型；制度创新

中图分类号：C912.82

文献标识码：A

文章编号：l009—055x(2009)03—0043—05

按常住人口统计，2007年我国城市化水平已达到44.7％。改革开放30年来，我国城市化发展主要走的是外延扩张的道路。基于我国特殊的土地制度和人口制度的国情，一方面，我们采取的是以小城镇发展为主导的分散化城市化发展模式，目前全国有县级及以上城市656个，建制镇1.9万个，我国绝大部分的人口实际上还生活在农村和小城镇；另一方面，进入城市就业的农民工也没有完成从农村人口到城市人口的转化，成为尴尬的“两栖”人口。未来较长的一段时期内，快速的城市化过程仍将继续，预测到2020年，我国城市化发展水平将达到55—60％，从根本上转变不可持续的依赖廉价资源和劳动力投入的粗放发展模式，缩小城乡差距，是新时期所面临的艰巨任务，如何实现农村地区和农村人口的现代化，则是其中最重要的研究课题之一。本文以增城市为例，在工业化、城市化发展和新农村建设的背景下，以村社为单位通过实地调研探讨大城市郊区农村地区转型的机制、途径及其存在问题，具有重要的现实意义。

一、增城市的农村社区转型的特征及其动力

(一)城市化进程中农村社区转型的特征

本文将农村社区界定为我国行政区划体系中属于县(乡)级行政区领导的基层单位，包括自然村和中心村。改革开放以来，增城市农村村社经历了急速而深刻的从传统农村型社区向城市型社区的转变过程，包括经济结构、社会结构、居住形态和管理合型的经济结构和就业结构特征。一些区位条件较好的村社，以传统工业和商业服务业为主的二、三产业成为经济发展的主导，如新塘镇大敦村是全国文明的牛仔服装加工基地，有牛仔服装企业700多家，第二产业在经济结构中居于绝对主导地位。西南村的经济成分构成更为复杂，占地400多亩的开发区目前已引进大批制衣、电子等厂家，初具规模；面积800多亩的特色农业种植区，产品主要销往广州、东莞等周边城市；依托农业基地兴起的“农家乐”休闲游，则成为颇具发展潜力的第三产业。位于荔城中心城郊区的明星村和兴民村，地理位置相对偏远，目前仍以农业生产为主导，但村民的就业具有典型的兼业特征，除从事农业以外，村里模式的变迁。本研究选取了6个具有代表性的农村社区进行了实地调研，包括新塘镇长岗村、群星村、西南村、大敦村和荔城镇兴民村、明星村，经过近三十年来的发展变迁，它们有的成为以二、三产业发展为主导的新型农村，有的进行了大规模的村庄整治建设，成为新农村建设的示范点，有的则面临征地拆迁的压力，正处于变迁的阵痛之中，代表了大城市郊区农村社区的转型的主要模式。总的来看，增城市农村社区转型体现出以下特征：

1.混合型的经济结构和就业结构

改革开放以来，增城市已从第一产业主导型的经济结构迅速转变为二、三产业主导型的经济结构，2005年增城市国内生产总值为255.26亿元，一、二、三次产业比例为10.7:59.3:30.0。在城市化快速发展过程中，农村社区普遍表现出发展二、三产业的巨大热情，但区位条件的不同又使其墅的混合模式。一些用地紧张的村社，农宅建设已开始走向多层化，例如在大敦村，2006年首期建成的16幢农民公寓，用地仅22亩。位于新塘镇中心城区的群星村，其农民公寓的建设更采取了高层化的建设模式。进行集中化、多(高)层化的小区式农宅建设，不仅节约了土地，也降低了基础设施建设成本，提高了公共服务供给效率。

2.走向社区化的管理模式

与传统的农村社区相比，新型的农村社区不仅规划建设整齐划一，更重要的是带来了居住环境的改善，配套设施更加齐全，管理模式趋向社区化。如群星村统一规划建设的公寓式小区里，建有市场、学校、酒店等。大敦村兴建了中小学校、医院、敬老院、消防队、工商、税务、供电、银行等便民服务发展路径表现出明显的地域差异，总体上呈现出混以打工、做小生意等为主的第二产业和服务业收入约占全村总收入的55％左右。

3.集中化的居住形态

伴随着社会经济结构转型，增城市农村社区的居住形态也发生了显著变化，在空间结构上表现为住宅结构多层化，住宅布局集中化的特征。上世纪90年代中后期以前，增城市农宅区建设基本采用农村传统的自建方式，居住分散，缺乏统一规划，基础设施和公共服务设施配套落后。近几年来，无论是对于拆迁过程中的安置小区建设，还是原有村庄的住区改造或新建农宅，增城市逐步推行统一规划建设的模式。2001年，新塘镇长岗村4个自然村因为房地产开发项目需要进行异地安置，安置小区就采用了联排别墅的模式。由于荔城中心城区的扩张，明星村和兴民村很快即将纳入新城区的发展范围，新的农民住宅区也计划采取独立住宅加联排别机构和网点。西南村在进行旧村整治过程中，制定了新村建设规划，对房屋统一进行外观装饰改造，并对道路通讯、水电环卫、文化教育等基础设施和公共服务设施进行了整治建设，新建农民小区管理模式也进行了改革，引进了小区物业管理模式实施公共设施统一管理。整治后的西南村，环境清洁优美，服务设施完善，较好地体现了人与自然结合的和谐人居环境的理念，成为广州市新农村建设的示范村。

(二)农村社区转型的动力机制

与地理位置偏远的农村地区不同，大城市的辐射作用为增城市郊区农村社区转型注入了持久强大的动力，主要表现在经济发展、城市扩张、人口迁移等方面，进入到工业化和城市化中后期，管理的制度化对规范农村社区的转型起到了重要的作用。

1.经济发展的驱动

大城市郊区的农村位处城市化发展的前沿地带，接受大城市的产业、资本或人口扩散，或利用大城市的完善的服务体系发展配套产业，或发展为大城市服务的产业，是大城市郊区农村经济结构转型的主要驱动因素。随着广州城市发展重心向东拓展，旧城区的传统产业逐步向黄埔—新塘一线集中迁移，促进了新塘镇实现经济的跳跃式发展，快速步入城市经济发展形态，大量的农村社区随之步入了急速转型阶段。利用位处广州城市郊区的区位优势，发展为广州中心城服务的配套产业，例如现代都市型农业，汽车零部件产业等，也是促进增城农

村社区转型的一个重要因素。在集体经济基础上发展起来的大敦村牛仔服装业，目前已形成了比较完善的分工模式，则是依托大城市服务体系成功实现内生型经济成长的范例。经济结构的变化，使农民有离开土地转向多种行业就业，推动了农民社会角色的转变。

2.中心城市的外延扩张

中心城市的地域扩张对大城市郊区农村社区的转型具有举足轻重的作用。随着大城市规模的扩大，其用地扩张呈现两种形态，一是表现为圈层式的摊大饼蔓延，逐步蚕食周边的农业用地；二是跳跃式的侵入更远的农村地区，表现为飞地式扩张，并往往以居住社区开发、大型工业项目开发或新城建设为先导，随后带动地区的综合发展。例如新塘镇长安村由于紧邻广州城区，交通便利，开发成了“碧桂园”大型综合配套居住社区，原址上的村落则进行了拆迁异地安置。位于荔城中心城郊区的明星村和兴民村，由于荔城城市发展向南扩张，也同样面临征地拆迁的变化。城市扩张过程中的产业外溢效应和对土地的巨大需求，已成为促进增城农村社区转型的强大动因。

3.外来人口的迁移

城市郊区农村社区形态的改变，还与外来人口的迁入有关。大量外来人口的进驻，形成了外来人口聚居区，有的甚至超过了本村人口数量，极大地改变了原有的自然村落结构。例如在大敦村，外来人口达到6万人，是本地户籍人口的将近9倍，为此，不得不大量兴建多层或高层农民公寓以容纳庞大的外来人口。在其他一些村社，村民们也往往向外来人口出租住房，并成为不少农民家庭收入的重要补充。在城市郊区，城市居民、农民和外来务工经商人口混居形成不同职业类型、不同籍贯、不同生活方式、不同需求、不同文化素质等多方面的强烈对比与并存的局面，居民构成和社会集团之间呈现出强烈的异质性与流动性，这也是导致城市郊区农村社区居住形态趋向城市化、多元化格局的重要原因。

4.政策的引导作用

政策对于农村社区的转型具有重要的引导作用，“工业进园，农民进镇”，“迁村并点”，新农村建设等政策成为塑造农村社区经济社会结构与居住形态的重要影响因素。在较长的一段时期内，增城市农民建房处于规划失控的无序状态，农村社区居住环境比较恶劣。近年来，随着村民收入提高，改善人居环境的愿望日益强烈。针对这一现实需要，并结合近年来开展的新农村建设工作，增城市以小村并大村为主要方式，开展了系列中心村建设工程计划，以解决农村社区脏、乱、差的现象，提高村镇建设和生产的集聚度，从中心村选址、总体规划、修建性规划、建筑单体设计等方面对中心村规划建设的原则和方向做了详细规定。前述的大敦、长岗、西南、群星等中心村的整治建设工程，都是在村镇统一规划基础上进行的。村镇规划建设改善了农村社区居住环境，也成为增城市农村社区转型的重要推动力量。

二、增城市农村社区转型中的问题

农村社区转型不仅仅是农村产业结构、农民就业结构和居住社区形态的转型，更重要的是支撑这些变化的制度基础能否相应变革，只有从根本上解决了农业、农村和农民问题，才可能实现真正意义上的城乡协调发展。在对增城市农村社区变迁的调查中，我们发现由于社会结构和制度结构的变化滞后于经济发展的需求，已成为城乡协调发展的重要制约因素，主要体现为以下方面：

(一)城市化水平偏低，制约了产业结构层次的提升

前期增城市乡镇工业的发展促进了小城镇的发展，但在粗放型经济增长方式下发展起来的一部份低技术的劳动密集型产业目前正面临产业结构升级换代的挑战，需要进行技术改造、产品升级、规模重组或产业转移，但目前基础设施和环境条件却无力满足结构重组、产业升级的要求。城市化的进一步推进是乡镇产业结构升级的契机，而这需要以适当的城镇规模为保证。目前增城市大部分乡镇企业仍分散分布在农村地区，只有小部分集中在中心镇的工业园区，由于小城镇规模小，工业分散，无法产生集聚经济效益，也制约了第三产业的发展和城市功能的完善。

(二)劳动力素质不高，就业不充分

增城市村民就业存在比较明显的层次低，就业数量不充分的问题，这也是农村社区转型中存在的一个难点问题。据荔城中心城荔城街社会经济统计资料，2005年明星村共有劳动力956人，除从事农业生产的劳动力外，尚有农村富余劳动力574人，占总劳动力60.4％，其中有482人已就业，未就业人数为92人。对兴民村农户的调访表明，兴民村约有40％的村民以农业生产为生，一般家庭都兼营粮食作物、经济作物、果树，并养殖家畜。由于村集体经济不发达，约有60％的村民或在村里或出外打工或经营个体经济，大部分集中在对文化和技术素质要求较低的环卫、保安、交通运输、汽配修理、饭店等领域，或在技术层次较低的制衣等工厂打工，或从事小本生意。由于荔城中心城的扩张，明星村和兴民村均面临征地拆迁的问题，如何应对快速城市化过程中的农村社区转型，村民们显然在在就业技能方面还没有做好充分的准备。

(三)土地征用与社会保障问题

在城乡二元分割体制下，由于农民的医疗、失业、养老等社会保障体系还远远没有完善，在我国的农村土地制度设计中，土地不仅是农民的劳动对象，而且还承担着重要的社会保障功能。但在大城市郊区，快速城市化对于土地的庞大需求对郊区农村的土地保障功能形成了极大威胁。增城市在征用农村集体用地的过程中，在现金补偿之外还采用了自留地的方式，目的是希望通过自留宅基地和自留经济发展用地解决农民的生活居住和部分的收入来源、社会保障问题。从近年来的实践看，增城市土地征用一方面尚存在普遍存在的土地征地权滥用，征地补偿标准不够的问题，另一方面也要看到，部分农民在获得征地款后，对于如何支配这笔费用缺乏必要的知识和经验储备，有的不务正业花光了补偿款，沦为无业游民，还有的则由于自身素质原因造成再就业失败，只能依赖出租房屋解决生活来源问题。在农村社区向城市化方向转型的过程中，有相当一部份农民并没有随之完成向现代城市居民的转型，这其中存在的大量就业、教育、社保等问题，都是农村社区转型过程所面临的深层问题。

(四)管理体制问题

在农村社区转型过程中，招商引资、发展村镇经济是村镇建设的头等大事，却往往忽视了环境和规划管理。近年来，新农村建设运动在促进农村社区转型，规范农村建设方面发挥了重要作用，但这种作用主要是在行政力量的推动下进行的，强调对村镇基础设施建设和环境面貌的改善，新农村示范村的建设在相当程度上是“政绩工程”意识的体现。此外，我国在计划经济时期形成的城乡分割体制和对立关系也直接影响到城市郊区转型中的农村社区的管理，目前在城市郊区，城乡管理两种机制、两种政策仍然并存，而且行政管理界线、城建管理界线不尽一致，导致管理交叉混乱甚至出现冲突。

三、结论与建议

农村经济发展和基础设施的建设可以在短期内取得成效，但内生发展能力的培植与管理制度的建设则是一个长期的过程，农村社区的转型和社会主义新农村的建设，最终需落实到从国家到地方等一系列层面的管理制度创新。

(一)加强城镇体系建设

建设具有规模集聚效益的城镇，是促进产业结构升级、提高城市化质量的必要条件。要解决前一段时期以来增城所面临的发展无序与城镇规模偏小的问题，必须加强规划建设管理，以集中化、集约化的城镇化建设来引导农村社区的转型。但在这一过程中，要注意避免片面强调统一规划和集中布局，避免忽视地域条件和经济基础的新农村建设运动。为此，首先应该要重视城镇体系规划，使自然村、中心村、一般镇、中心镇之间形成合理的城镇规模等级和职能分工体系，综合配套公共服务设施，避免重复建设；其次，要防止将城市建设模式套用到村镇建设中去，造成“城不城，乡不乡”的建设格局，城市郊区农村社区的村镇建设应该充分利用其优越的地域条件，建成为土地利用强度适中、能充分体现乡村风貌和地域特色的田园村镇，塑造人居环境建设的理想模式。

(二)完善农地产权制度

土地问题是关系到农村社区能否平稳转型和城乡能否协调发展的深层问题。我国现行征地安置政策是国家按照被征收土地的原用途价值给农民以直接的经济赔偿。这种经济补偿机制是必要的，也发挥了积极作用，但现行的经济补偿机制是一种低水平、不全面的补偿，难以完成所有的工作，难以完全恢复被安置者以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在一段时间以后仍会处于贫困状态。如何完善征地制度，需要更广泛的思路。党的十七届三中全会关于农村集体建设用地的使用和土地征收指出了新的政策方向，一是要建立统一的城乡土地市场，集体建设用地与城市建设用地要逐步实现“同地，同权，同价”，二是要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，并逐步按市场机制进行补偿。可以预见，这一项政策如果得以实施，将从根本上改变农民过去在土地征用方面的弱势者地位，极大地保障农民的土地权益。

(三)完善农村社会保障制度

如何完善农村社会保障制度，是关系到农民健康和生活的长远问题。这次十七届三中全会也就农村社会保障体系制度的完善提出了全面的政策指导，包括巩固和发展新型农村合作医疗制度，完善农村医疗救助制度，建立新型农村社会养老保险制度，以及加强农民工权益保护等。笔者以为，这对解决城乡居民地位不平等，城乡收入差距扩大等问题都具有积极意义。然而，公共政策效应往往是多重复杂的，一方面，如果农民同时享有与城市居民相等(或相似)的社会保障，以及完整的基于市场价格的土地产权权益，由于农用地承包权可以转让给其他农户获取租金，建设用地可以参加入股获得股份分红，这样农民工将在同等的社会保障条件下获得两份收入，一份工资收入，一份地租收益，那么有可能导致新的城乡不平等；另一方面，对于位于大城市郊区的农村来说，由于其地价增值潜力极大，完整的土地产权权益可为农民带来稳定可观的收益，往往滋养出了一代食(租)利阶层，目前这在珠江三角洲已成为不争的事实，已然形成了一种新的不平等，尤其是它造就了一批没有劳动能力(或拒绝劳动)的农民，游离在城市化和现代化的进程之外，影响了国民素质和竞争能力的提高。因此，制度的选择应该要考虑历史基础，不同政策之间的配合，以及地区之间的差异。

笔者认为，城市化是不可阻挡的历史趋势，大部分的农民将在未来几十年的时间里转移到城市，或者实现就地城市化，针对转业农民这个群体的特征，不但要考虑改革现有的户籍制度、劳动用工制度和社会保障制度，还要特别重视重建其在城镇化过程中的生存能力，这不仅包括集体经济的发展和集体资产的维护，更重要的是，要使农民能拥有适应其技艺能力的长期稳定的工作。增强农民的就业能力有多种途径，例如与征地单位签订协议要求其提供一定比例的就业岗位；发展社区公共服务事业和公共工程建设，开发就业岗位；为农民提供小额担保贷款和适应性就业培训项目，鼓励其自我创业，提高其就业才能等。

(四)管理体制改革

最后，需要改革城乡二元管理体制。首先是要实行城乡居民统一户口的改革，在二、三产业已居于经济发展主导地位的情形下，增城市目前还沿用城、乡分立的户口管理体制，2005年按户籍非农业人口统计的城市化水平只有32％，远远滞后于经济发展水平。实行统一登记的“居民户口”，不仅是改革城乡居民的不平等身份关系和不平等待遇的必然要求，也是防止目前城乡二元管理体制下多头管理和管理失位问题的需要。其次抓住政府职能改革的契机，在政府承担起提供规划管理、社会保障等公共产品职责的同时，加快社区民主管理的步伐，通过组建社区服务公司、社区活动中心等多种形式的服务社会化途径，不仅可以增加就业机会，还可以加强社区自我管理能力，并通过自我组织和自我管理重建社区网络关系。

参考文献：

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(责任编辑：余树华)