区域经济合作中的补偿机制研究

摘要：在政府边界与经济边界重叠的行政区经济下，区域经济合作存在必然性。政府行为企业化形成的负外部性使得区域经济主体不合作、不作为或合作效率低下。消除政府行为企业化带来的负外部性，架构区域经济补偿机制，首先要明确补偿机制的主体。中央或地方财政转移支付的“间接补偿”固化了补偿客体的依赖心理，并造成补偿失灵。“谁受益，谁补偿”的直接补偿能够补救政府失灵。区域经济合作补偿机制的实现形式多样化可以补救市场失灵。

关键词：区域经济；补偿机制；政府行为企业化；外部性

中图分类号：F061.5

文献标识码：A

文章编号：1009—055X(2009)03—0027—06

一、问题提出及文献述评

我国的区域经济合作中存在瓶颈和制约因素，造成合作效果不佳。主要问题有不合作、合作成本高、效率低下，结果导致区域经济差距加大。问题存在的根源之一是中央政府在区域经济合作中的引导职能异化为中央财政代为实施区域补偿政策或财政救济政策，并以此来协调区域经济发展失衡。而地方政府之间没有经济性和合作性的补偿，故区域经济合力效应不能有效地发挥。中央财政补偿使得区域经济合作中的补偿者和被补偿者身份模糊，从而使得经济补偿本来可以发挥作用的却不能够发挥出来。经济发达地区的地方政府对经济欠发达地区的扶贫并不是根据区域经济合作的需要，而是根据中央的行政安排，这种地方政府补偿与区域经济发展之间不存在相关关系。因此，本课题研究的目的是建立区域经济合作基础上的补偿机制，该项研究对区域经济合作不论从深度还是广度都具有重要的现实意义。

有关区域合作的研究比较多，研究主要集中在合作领域、合作方式和合作机制等问题。区域经济合作机制的研究主要集中在中央政府指导机制，地方政府协调机制，企业促进机制和中介机构发挥作用机制，区域经济合作补偿机制研究的文献很少。本文从政府行为企业化人手，研究在区域经济合作中政府行为具有负外部性及其补救措施——补偿机制。政府作为补偿主体，从不同层次来看，上级政府要用税收及转移支付方式进行由上而下的补偿，同级政府可以通过市场行为采取企业补偿和合作补偿。

二、政府行为企业化及其解释

在中国经济转型时期，地方政府融合了政治权力和控制经济资源权力大力发展区域经济，由于政治权力差异和控制资源的不同，使得我国区域经济发展过程中呈现了差异性、不平衡性。与此同时，政府间的竞争与合作也反映了区域经济的竞争与合作。在这种融合过程中伴随着政治利益和经济利益关系的博弈。对于我国地方政府行为有不同的理论解释，比较有影响的有以下几种：地方国家合作主义模式、政府厂商论、企业型政府和政府至高无尚论。

在由计划经济向市场经济转型的过程中，我国的区域经济合作必须由政府推动和主导。某种意义上说，我国政府主导型的市场经济是在政府主导下发挥后发优势，实施追赶型发展战略的必然选择。本质上，政府具有企业性特征，由于市场转型，因而在实施过程中政府变成企业化政府：像一个理性的经济人一样追求区域经济利益最大化。中国政府行为企业化在中国渐进式改革中创造了持续高速发展的奇迹，被西方学者冠以“北京共识”，并且被当作一种模式区别于新经济自由主义倡导的“华盛顿共识”。由于中国的国情，政府行为企业化有其独特的形成路径。政府的准企业性质主要体现为他们追求区域经济利益最大化。

政府在推动我国市场化进程和发展地方经济方面起到了至关重要的作用。也正是由于政府行为企业化，增强了政府办事的目的性和提高了办事效率。中国经济发展奇迹主要来自地方政府之间的竞争，来自中央向地方政府的经济分权，并从体制上维持一个集中的政治权威，把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济，创造出了地方为经济增长而竞争的“控制权市场”。地方政府之间的竞争导致地方对基础设施的投资和有利于投资增长的政策环境的改善，并加快了金融深化的进程和融资市场化的步伐。同时外商直接投资的增长和中国经济的深度开放，也是地方为增长而竞争的结果。在区域经济合作方面地方政府作用主要表现在倡导区域经济合作、推动区域经济合作进程和完善区域经济合作机制。

政府行为企业化重要原因是行政边界和经济区域高度重合。中国的行政边界和经济边界高度重合形成具有中国特色的“行政区经济”，它以地方政府管理和规划经济为核心，以其管辖的行政区为边界，并视行政边界为“经济边界”，有意识地限制地方财政投入到行政边界以外地区。行政边界与经济边界高度重合最显著的表象为：地方政府会有意识阻止或促使生产要素在跨行政区的流动；行政经济区之间的产业同构现象比较明显，经济结构变化缓慢，除非有外部因素推动；经济中心和行政中心高度重合，政府对经济具有主导作用；地方政府表现出过多的参与企业竞争的经济行为；行政经济区的经济辐射能力有限，区域边界经济成长性较弱。

在行政边界与经济边界重合前提下，区域经济合作的交易成本呈现出递增趋势。在区域经济合作初期，由于行政边界和经济边界的高度重合，经济合作的效率非常高。从短期来看，交易成本低、效率高是因为政府积极参与具有内在的动力：税收和升职。从交易费用来看，行政经济区域在搜集信息、谈判和签订契约、履行契约、监督契约实施等方面都具有较高的效率。从长期来看，交易成本上升是因为在腐败、寻租和缺少利益刺激的情况下会导致效率低下或不作为，或者是提高了决策费用、实施费用以及监督费用。

决策费用是政府通过既定的政治程序确定公共产品的配置规模、结构时所产生的费用总和。首先，由于公共产品的非竞争性和非排他性特点，消费者从公共产品中得到的效用不能通过市场机制的价格信号来反映，因而很难得到一个准确的关于公共产品需求状况的信息，这增加了公共产品供给的决策费用。其次，在民主机制下，公共产品的供给是由投票机制来决定公共产品供给的，在公共产品的性质和选民的消费偏好、价值取向等方面存在较大差异的情况下，通过一致同意或多数同意的方式来决定公共产品的供给方案，必然会发生较高的决策费用。

实施费用是指政府在供给公共产品过程中所发生的筹资费用、投资成本和分配成本。假设政府在供给公共产品时的生产成本是常数，那么实施效果的好坏取决于实施过程中发生的交易费用。

为保证政府部门有效率的供给公共产品，通过各种监督手段建立约束机制非常必要，因此在公共产品的政府供给中必然会发生相应的监督费用。由于政府部门产权的特殊性，政府部门不能像私人部门那样供给各种各样的物质激励手段；同时，道德风险和代理风险也可能出现在政府部门供给公共产品的过程中。当某一个制度执行的监督成本过大时，则说明此项制度是失败或无效的。

由于分税制下的税收要求和任职绩效考虑，政府和政府官员在区域经济合作和合作补偿中起到非

常重要的作用。交易费用与成本大小完全取决于政府官员的行为。在全局和整体利益下，区域经济合作中必然存在利益的不对等性，如果政府官员把个人利益掺和到区域经济合作和补偿中，在双重约束下，合作及补偿会走向两个极端：愉快合作和不合作。本文研究区域经济合作中的企业行为企业化实质上就是在区域经济合作中政府行为像一个具有独立法人资格的企业一样，追求利益最大化，并由此产生外部性。

三、政府行为企业化负外部性

政府行为企业化存在着正、负外部效应，且负外部性随着时间的推移对正外部性具有替代作用。地方政府对自己企业化行为能够给其他地区产生什么样的正效应和负效应是清楚的，但是由于体制和区域的因素，它不需要为负外部性承担责任，同样正的外部性也得不到补偿。因此，在区域经济合作中负外部性呈现有意性特征，并表现为稳态。

政府市场化外部性存在的前提是：政府主导型的市场经济体制、企业化政府和转型时期。在这三个条件下，地方政府企业化表现较为突出，并导致政府市场化外部性特征也更为明显。以经济建设为中心是我国政府行为的指导线，按照“猫论”只要能够把经济搞上去，不论中央政府还是地方政府都是政绩和才干的体现。因而，外部性的根源在诸多产权不清的前提下追求政绩、税收和剩余权控制形成强大的负外部性。

从制度职能来看，区域经济合作中政府行为企业化外部性表现为：

1.市场壁垒。市场准入、市场退出和市场过程管制等政府行为对市场主体(生产者和消费者)的市场行为的直接的和强制性的干预而形成的外部性。市场准入制度有利于在位企业资本市场和组织内部的利益相关者，而不利于其产品市场的利益相关者，因为投资者可获得更高的投资回报。在区域经济合作中，政府行为企业化形成的外部性主要体现在行政化的市场壁垒，产生的结果是资源超配置或者资源闲置。

2.收入分配负效应。政府借助于财政、货币政策改变市场信号，从而对微观主体产生外部影响。显然，这种影响是通过市场机制而起作用的。宏观调控型外部性的一大特征是正、负外部性的并存性，如通货膨胀有利于债务人，在存在负斜率的菲利普斯曲线的情况下还有利于失业者，但不利于债权人和拿固定收入的人。在我国区域差异较大，同一政策对于不同区域产生的影响是不同的，乃至相反的。更为甚者，一个地区社会福利政策影响到其他地区的收入分配。

3.公共物品供给的不公平性。在我国转型时期，公共物品供给特点是公共物品供给的外部性非常严重。如，普遍的对劳动者的合法权利的保护不力；在农民事前毫不知情、事中无任何谈判权、事后只有很少补偿的情况下，征用农民的土地，结果造成行政权侵犯农民的土地财产权；为了保护城市居民的既得利益而禁止农民工自由进入城市或限制其就业范围等。在区域经济中，公共物品的提供与享有与地区经济发达程度高度相关，这又诱导资源在区域间的流动。

4.转移支付的不对等。转移支付通过公开的和直接的货币性与隐蔽的和间接的非货币性的转移支付两种方式进行。失业救济、贫困补助就是直接货币转移；对亏损国企的补贴和对缺乏国际竞争力的国内特定产业的关税的与非关税的保护等所实现的转移支付都是间接的、非货币的转移支付。在我国货币性的转移支付不足，各种非货币性的转移支付却大量存在。在不同层次上的政府转移支付，对区域经济的影响是不同的，转移支持意味着生活及产品成本的下降。

从经济职能来看，区域经济合作中政府行为企业化的外部性表现为：区域经济合作中利益不均等性、区域位势差难以消除、财富负效应、区域资源的净流出及挤出效应。

1.区域经济合作中利益不均等性。区域经济合作遵循互利互惠和自愿原则。在双方都可以获得利益的基础上合作才有可能发生，按照帕累托最优原理，区域经济合作至少不让一方利益受损。在区域经济合作中，地方政府更注重短期利益，这是由政府官员的任期决定的。区域经济合作中短期利益为正，而长期利益为负，如果长期利益加上短期利益和为负，区域经济合作中的利益不均等就更为明显。在区域经济合作中的分工决定合作双方的利益分配。利益不均等还表现在收入增长的速率的不均等，在区域经济合作中，一个地区经济发展总量和增长速度都要快于另一个地区，进而造成地区之间的差距越来越大。

2.区域位势差。区域的位势差是区域之间经济发展的现状差异，综合反映发展水平的区域差异。区域经济发展现状既是历史发展的结果，又是未来发展的起点，具有区域性和可变性。区域性会形成区域的产业特色，有特色的区域产业可能会形成更大的优势，从而会加快区域经济发展。这样，如果存在着区域差距，政府就可以通过支持和培育区域特色产业的发展而控制和缩小区域差距。

在我国区域的位势差本来就是地方政府之间相互竞争形成的。政府企业化行为必然会加强和巩固这种位势差，这样区域竞争中他们才能处于有利地位。在没有优惠政策的情况下，为什么东部发达地区还能保持着强有力的竞争优势，因为他们有高工资待遇，吸引全国各地优秀人才到沿海地区，他们有好的投资环境，吸引全国各地资金的进入。地方政府企业化行为固化了区域位势差。

3.财富负效应。地区差距体现在GDP差距和居民生活水平的差距。不同地区教育、文化、医疗保障和消费水平差距拉大会产生很强的财富负效应。如奢侈堕落生活方式、人口转移、社会浮躁、暴富心理、仇富心理和犯罪率等现象都属于财富负效应。从根本上说，区域经济合作中财富负效应就是，富裕地区给贫困地区造成心理上的不平衡进而导致不良的社会行为，结果导致贫困地区的人文环境恶化。

4.区域资源的净流出。理论上政府主导的区域经济合作目标是缩小区域经济差异。区域经济合作要实现大的区域内部产业结构更为合理，起码不能出现重复建设和产业高度同构的不合理现象；合理的产业布局而实现生产要素自由流动和产业相对集聚，进而形成规模效应，并提高区域对外的竞争力。当地方政府行为特征企业化，缩小区域差异不再是区域经济合作的规范分析而形成的价值模式，因而在区域经济中出现产业同构和重复建设是常态。最终结果是企业化竞争下资源向发达区域流动。欠发达区域就会出现资源短缺和产业效率低下等问题。

5.挤出效应。从政府和企业关系角度来看，政府行为企业化以后，必然会做出与企业争利的事。本来交给市场，通过企业间的竞争就可以非常有效率了，可是，地方政府却要积极参与或投资，特别是政府投资支出部分，在市场份额一定的情况下，造成企业投资机会或投资利润的减少。这种挤出效应不仅出现在区域内部，也可能发生在区域间。

四、区域经济合作补偿机制：解决外部性

(一)为什么要解决外部性问题

外部性造成市场失灵，在外部性存在的前提下，市场机制不能使社会资源得到有效配置。因而要采取某种方式对市场经济运行进行管制。政府管

制的目标是尽量消除负外部性导致的效率损失，同时要给正外部性予以补偿。政府要实现外部性管制目标可以通过直接和间接的手段，政府直接规定被管制者的行为或施放负外部性的水平。解决补偿机制问题实质上就是解决外部性问题，在政府行为外部性的情况下，如何由政府来解决，即自己解决自己问题。从解决外部性的思路上是行不通的，因此，区域经济合作中要强调上一级政府的作用，平级政府中要强调企业的作用：谁受益，谁补偿。

中国区域经济合作只是一种形式，优势互补、资源共享、市场广阔和充满活力的区域经济体系还没有建立起来。在我国区域经济中，依然面临着恶性竞争和重复建设；区域优势资源整合依然受制于区域市场开放度和经济要素的自由流动；区域间依然存在市场分割、贸易保护和投资障碍等问题。因而，一个区域的、开放的、非排他的区域合作环境还在建设中。其中补偿机制没有形成是非常重要的原因之一。

(二)区域经济合作的补偿思路

在产权清晰过程中的庇古税政策，可能是中国目前区域经济合作最佳选择。首先，我国的市场环境和政府行为与庇古理论更为接近，在政府能力上，我国提出要加强党的执政能力，这点可以局部填补庇古政策效应中政府的负面影响。但是，政府企业化行为特征中，成本最小化特征难以实现，甚至产生新的外部性，因而，完善市场经济、产权清晰，让企业自愿协商降低外部性才是最佳选择。

区域差异是经济合作的外部性表现之一，缩小区域差距是我国政府主导的区域经济合作的内在含义。因而区域经济合作要以区域合作弥补区域差距，谋求区域协调发展和共同富裕，既要保护发达区域的优势产业和先富群体的利益，又要高度重视和关心欠发达区域、比较困难的行业和群众。这是区域经济合作必须要应对的命题。

(三)补偿机制存在的问题

尽管区域经济合作中存在严重的外部性，在外部性补偿中存在着诸多问题。

首先，资源补偿的主体混乱。目前我国中央财政补贴充当区域补偿的主要形式，政府之间的补偿主要是落实扶贫政策，不是因为区域经济合作，经常出现补偿错位。

区域经济补偿的主体混乱。(1)目前我国中央财政补贴充当区域补偿的主要形式。中央政府为了缩小区域经济发展的不平衡往往会扩大对不发达地区经济援助，这样中央政府的财政支出会向经济不发达地区倾斜。这样的财政倾斜的政策只是对不发达地区进行输血，不是提高这些地区的自我造血的功能。中央财政补贴的参照体系：国民生产总值、文化教育水平、医疗卫生状况、基础设施和社会稳定的需要。资源补偿性的中央财政补贴不是重要内容。对资源稀缺性的补偿很多政策往往不是为了资源补偿，而是为了资源开发方便而进行的补贴措施。(2)政府之间的扶贫政策。为了消除经济发展不平衡，中央政府要求东部发达地区对口帮助西部和欠发达地区，帮助的方式是派送管理干部、捐钱送物。在这种配对的过程中没有考虑到东西部地区之间的经济关联度，利益是单向的，作用只是扶贫，不是创富。因此，政府扶贫政策没有和区域经济合作协同考虑。从资源利用角度来看，如果按照谁获利谁承担责任的原则，地方政府与政府之间的补偿行为可能比中央政府的行为更为有效。虽然这是有悖于市场经济行为的。

其次，企业补偿还没有形成习惯和风气，追求利益最大化依然是企业经营的唯一目标。企业作为补偿主体的前提条件：产业合作是区域合作的重要形式，存在产业转移和产业融合。技术转让是企业补偿的最佳形式；产业从经济发达地区向欠发达地区转移(而不是相反)次之；最差的形式是企业捐助。这行为在市场经济环境下操作。在政府行为的不规范前提下，如政府的寻租行为、强行摊派行为、捐助资金使用不当、挪用捐赠资金，企业捐赠的积极性不高。再次，我国区域经济合作中补偿机制的建设严重滞后。

(四)补偿的方式

1.政府补偿形式。(1)价格补偿：垄断定价权利。原材料与产成品的价格剪刀差的普遍存在是中西部地区贫困的重要原因之一。按照马克思的平均利润率理论，原材料相对价格低具有合理性，在一个完全竞争的市场结构，自然资源的垄断定价是不可行的，在垄断竞争的前提下，只能实行适度垄断定价。从目前情况来看，我国原材料市场还不可能实行寡头垄断和垄断，因此，对原材料实施垄断定价还是不可行的。但是，对自然资源的开采权国家具有垄断权力，只要排除政府的寻租行为，实施开采权的价格垄断，制定高的价格还是可行的。从某种程度上说，可以对中西部地区经济发展起到补偿的作用。(2)税收补偿：征收资源税。从上面分析可以得出，单纯对自然资源进行垄断定价是不可行的，对自然资源使用征收高额资源税是可行的。由于自然资源的价格弹性低，税收由消费者承担，使用自然资源较多的地区是发达地区，相当于发达地区对中西部地区进行了补偿。(3)产业补偿：产业布局的倾向。政府在产业结构调整和产业布局方面具有一定的倾向性，从地区经济协调发展的角度来看，中央政府的区域经济政策的着眼点应该是在经济不发达地区，因此，在产业布局中，对资源性地区要有所倾向。其中，资源的副产品和深加工产业是重点。

2.企业补偿作为补充形式。政府补偿行为具有局限性，尽管在WTO条款下规定了不可诉补贴。但是要通过政府补贴实现真正意义上的造血功能，而不是输血功能，从目前的情况来看，不仅是中国富裕地区都没有能够通过政府补贴实现技术创新和产业结构升级，更不用说贫穷落后的地方。就是外资带动中国企业的管理创新和技术模仿一样，企业补偿对落后地区也会产生同样的效果。企业补偿的方式有：技术转让、产业链延伸(产业转移)、补偿贸易和捐赠等。

五、区域经济合作补偿机制的目标体系

1.区域经济发展的协同性。区域经济发展的不协同性是区域经济差距越来越大的主要表现。为了实现区域经济的协调发展，区域发展的协同性是我们构建补偿目标体系的重点，因为只有发展才能解决实际问题，才能缩小差距。具体措施有：加强区域经济一体化建设，增强区域经济间的互补性；实施技术转移、产业转移政策，进而形成合理的区域间产业布局，克服产业同构现象，杜绝挤出效应。

2.自然资源开发利用的可持续性。资源开发的可持续性本身就体现了经济发展可持续性。资源作为一种资产，对其资产权利的界定是非常重要的，这是资源有效配置的基础，否则，就容易导致资源使用的混乱。由于我国法律规定资源的所有权由国务院代表国家行使，所以，现阶段我国资源产权仅指资源资产的使用权。因此，必须采取以下措施：明晰资源产权、积极有效地推进国有资源产权的有偿使用、资源产权的界定要把区域民众的利益作为出发点和落脚点、以制定合理的价格，进一步深化资源价格改革、建立和完善利益补偿机制，让区域经济中的弱势群体分享资源收益。

3.区域生态环境适应居住性。和谐社会构建，

首先是安居工程，不能突破环境的居住属性。因此，以统筹区域协调发展为主线，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，因地制宜选择生态补偿和保护措施，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平、公正、积极有效的生态补偿机制，逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。建立生态保护利益补偿机制需要起征生态建设税，征收生态建设税要遵循“谁受益谁补偿”的原则，生态建设税应主要用于西部生态建设，积极探索市场化生态补偿模式和建立上下游之间生态建设的利益补偿机制。

4.基本社会保障标准的一致性。作为中华人民共和国公民应该享受同等教育、医疗、住房等基本的社会保障标准，即同民同权。当然对于富裕地区由地方政府提供的额外社会保障服务除外。为此，区域经济合作补偿机制应该做到以下几点：适度提高农民工工资，逐步缩小与城市工人工资的差距；建立欠发达地区的社会保障体系，使他们具有基本的社会保障，与发达地区不能差距太大；改革户籍制度，允许劳动力的自由流动，并享受流入地的社会福利；以人为本，建立欠发达地区服务型的管理机制。

六、结论

政府行为企业化在正负外部性并存情况下，区域经济不断发展，负外部性逐渐显现，这是本文研究的一个逻辑起点。依据经典的应对外部性理论，政府应该是消除外部性影响的主体，然而政府行为本身就是外部性的制造者，这给解决政府行为企业化所造成的外部性造成一定的困难。因此，本文在区域经济协同发展的前提下，提出政府与企业共同解决外部性，并提出区域经济合作的补偿机制构建的目标体系。事实上，从理论上构建区域经济补偿机制相对于从实践上进行补偿机制设计容易得多。补偿机制的设计和实施必须要有政府推动才有可能呈现有效性。从某种意义上说，市场经济完善后。政府从企业化政府向企业性政府转变，区域补偿机制才能通过市场行为和公民意识得到根本性的保障。

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(责任编辑：余树华)