浅议现行信访制度的缺陷与完善措施

毕　然

摘 要:信访制度是我国特有的一种人权救济方式。文章从分析信访制度设计和信访活动中存在的缺陷与问题入手,探讨完善信访制度的思路和措施,以期对促进信访工作和构建社会主义和谐社会有所裨益。

关键词:信访制度 信访工作 社会稳定

中图分类号:D632.8 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-053-02

一、信访制度的历史作用

当前,信访制度已成为人民代表大会之外人民群众表达意愿、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道,既是党和政府及其负责人密切联系群众、了解社情民意的一种制度化形式,在某种程度上也体现了个体权利对公共权力的控制。信访作为一种常规制度的出现,反映了共产党人以人为本、执政为民的理念和调和消解社会矛盾的努力,作为一种行政性的补充救济制度,对于解决社会主体制度之外产生的一些社会冲突不可或缺。在具有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及向法治转型的我国,由于社会经济的快速发展、社会的转型,规则的缺失所引发的种种行政违法、社会不公现象频频出现,通过信访来制约行政违法行为、保障公民的合法权利就显得特别重要。

我国的信访制度从确立之初历经了几次功能演变,主要经过了三个阶段:一是1951年至1979年的大众动员型信访。这时期的信访受政治运动影响,主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是1979年至1982年的拨乱反正型信访。这一时期,信访迅速从国家政治生活的边缘走到了中心,信访规模史无前例,主要内容是要求解决历史遗留问题,平反冤假错案。从1982年至今,则是安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。应当说,信访制度自1951年建立以来,对密切政府与人民群众的联系,维护社会稳定确实发挥了重要作用。

二、现行信访制度的缺陷

在市场经济条件下特别是在经济转轨时期,利益趋于多元化,矛盾增多,公民的权利意识也日益增强,现行信访制度的种种缺陷也就逐渐显现,主要表现在以下几个方面:

信访功能错位。信访制度是作为社会减震器还是作为民意回馈渠道而存在,这是我们考察信访制度存在的社会根源时首先需要回答的问题。如果只作为社会的减震器而存在,信访所体现的民意只是手段,而达到稳定才是目的。如作为民意回馈渠道存在,则更侧重于社会表达民意、反映民意,那么尊重与实现民意就是其存在的根本目的。我国《信访条例》突出了信访的减震器作用,侧重点落在了缓解社会矛盾、维护社会稳定上,这样就不可避免地简化了它的功能与要求,降低了信访制度的应有功效。当前的信访工作实践证明,在更多情况下信访制度及相关活动只能暂时减轻社会矛盾,或暂时掩盖社会矛盾,久而久之,信访人反复越级缠访就难以避免并呈扩大态势。

信访机制失灵。按照“归口管理,分级负责”的工作原则,群众反映一级国家机关的问题,最终还必须回到这一级国家机关去处理,信访机构自身没有权力也没有能力解决上访群众提出的问题。现行信访制度实际上成为一种框定于行政权威或者说是领导权威的救济机制,虽然其宗旨和目的是为了寻求正义,维护人民群众的合法权益,但往往只能是历史上 “清官情结”的延续,期盼借助行政权威的力量来实现社会的公平和正义。这种上级对下级有绝对行政权威的制度假设,在社会利益日益多元化和矛盾复杂化的现代社会,信访诉求实现困难化和复杂化的今天,特别是随着法治的发展,上级对下级基于层级的非法律性约束力日益淡化,就导致了一个必然的结果——信访救济机制失灵。

信访机构缺乏统一协调。现行的信访机构庞杂分散,归口不一。从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系,中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限,缺乏强制约束。各级信访机构缺乏解决问题的有效资源和实际权力,而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员,却让没有权力的信访部门出面处理,把信访部门当成了解决问题的责任主体,出现权责错位。整个系统缺乏统一协调的机制,缺乏统一的计算机联网,信息不共享。

三、信访工作中存在的问题

从根本上讲,现行信访制度所呈现的各种问题,更多的是制度自身不足的问题。也正是由于这种制度上的缺陷,在信访工作的实践中暴露出一系列突出问题:

信访总量居高不下,上行趋势明显。一个还没有达到现代化的政治体系,总是由少数机构担负着许多尚未分化的功能,中国目前的信访制度就是如此。几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门,信访制度承担了解决整个社会变革转型时期的社会矛盾及社会稳定的重任,远远超出了其制度设计本身的承载力,由此而导致了信访案件大量积压,同时不断升级上行,各种问题和矛盾焦点向中央聚集。

主体责任不明确,随意性较大,人治色彩浓厚。法律对信访案件的处理没有严格的程序规范,各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异。虽然《信访条例》对信访事项的受理及处理期限都作了明确的规定,但由于其缺乏对责任主体严格的归责规定和约束,实际上立案和处理更多的是视领导重视程度和信访工作人员的责任心、综合素质、政策水平甚至个人情绪而定,随意性较大。即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理,但由于绝大多数信访事项涉及到多个部门、多个利益主体,造成有些机关和部门或议而不决拖着不办,或表面上按程序办结但实质上没有解决问题,甚至存在借此惩治信访人的情况,致使信访人没完没了地反复信访。由于主体责任的不落实,信访问题长期得不到解决,致使群众反复进行信访。

信访活动组织化趋势明显,群体性事件和集体上访频繁,过激行为时有发生。在利益主体或集团利益通过制度性渠道表达不见效或者某些特殊因素的作用下,就会进行强制性的利益表达,从而对政府施加压力。信访活动中,一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访。极少数信访人不按法定程序、不到法定机关反映问题,而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集甚至滋事。有的人采取一些极端方式,制造扩大社会影响,并为更多的信访人所效仿,带来社会负面效应,影响社会稳定。更值得关注的是,长期以来,一些地区群众信访问题最终如何解决,主要看群众“闹”的程度,“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,进而诱发了大量社会性的非法律寻求救济行为,如越级上访、群体上访。

四、完善信访制度的措施

构建以司法为核心的权利救济体系。在现代社会,社会的公正最终是通过法来维系,而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法救济机制是法治国家的一个重要标志,也是人类社会实践的一种基本经验,只有建立以司法救济为核心的救济体系才能实现真正有效的权利救济。而从目前看,信访救济在整个国家权利救济体系中特别是在实践的层面,其地位与司法救济相平行,甚至在某种程度上说更高于司法救济,导致司法救济的功能被边缘化;在整个社会,以信访为主导的传统救济文化仍然浓重,缺乏与现代社会相适应的以司法为主导的正式程序救济的理念,司法的权威未能确立起来。这种局面是与法治要求不适应的。如果我们仍然强化信访救济这种非司法救济手段,将使司法等正式程序的功能更加边缘化,影响国家法治建设进程,不利于建立长期稳定的秩序。因此,建设法治国家必须打破信访救济与司法救济平行的局面,构建以司法为核心的权利救济体系。

明确各级党委和政府的信访责任,加大解决信访问题的力度。一是实行属地管理,分级负责。信访事项原则上由事发地党委和政府解决,把问题解决在基层,把矛盾化解在萌芽和未激化之时。超过事发地党委、政府职责和解决能力的,可由其上一级党委、政府协调解决。二是做到谁主管,谁负责。在明确信访事项归各级党委、政府之后,进一步落实到党政主管部门。三是各级党委、政府及其主管部门坚持依法、及时、就地解决问题。畅通信访渠道,实行阳光信访,运用现代化的信息手段,不断开辟新的信访渠道,建立信访工作信息系统。

加强信访法制化建设。在法治社会下,建立合理的、符合法治要求和本国国情的信访机制,对行政活动、司法活动和立法活动的良性发展都具有不可替代的积极促进作用。同时,我们应当看到,建设法治社会是一个渐进的过程,在目前司法救济不能充分满足公众获得权利保障需要的情况下,我们仍然必须为人们保留信访救济的权利。因此,要对现行信访制度进行与时俱进的制度改革与创新,即在确立司法救济核心地位的同时,及时将信访纳入法制化的轨道,使其在运作中不发生法律之外的作用,与国家法治建设的要求相吻合。

整合各种社会矛盾调处机构,规范信访部门职能权力,形成“大信访”格局。加强各种社会矛盾调处机构的工作,加强组织协调,定期排查调处矛盾纠纷,发挥信访部门的协调督促检查功能,分流泄洪,真正形成党政统一领导、信访部门督促协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的“大信访”格局。

信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现,只有将信访制度改革与整个社会体制改革结合起来,着力解决关系群众切身利益的问题,完善就业服务体系、社会保障体系和社会救助体系,坚决防止和纠正各种损害群众利益的行为,才是治本之策。

参考文献:

1.刘为勇.中国信访制度的困境及其改革出路探析.温州职业技术学院学报,2005(1)

2.郑文靖.谈信访制度改革.理论探索,2006(5)

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