发行地方政府债券的政策效应分析

2009-11-11睢党臣李牧然

经济师 2009年9期

关键词：债券政府

睢党臣　李牧然

摘要:发行地方政府债券是我国应对全球金融危机的重要举措之一。文章在借鉴发达国家发行地方政府债券的经验教训的基础上分析我国发行地方政府债券的正面效应和负面效应,从而提出增强我国地方政府债券有效性的政策建议。

关键词:地方政府债券发行政策效应经济发展

中图分类号:F810.5 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-016-03

在2009年2月结束的全国第十一次代表大会第二次会议通过了在我国发行地方政府债券的决定,且在3月6日的政府工作报告中也提出了2009年将在全国范围内发行超过2000亿元的地方政府债券。这是我国应对国际性金融危机所采取的举措之一,在我国的历史上当属首例。虽然发行地方政府债券是一把“双刃剑”,既能给我国带来巨大的经济效应,也存在着一些负面影响。因此,笔者以此为题开展研究。

从相关文献来看,宋立、贾康、李炜光等分析了在我国发行地方政府债券的必要性;刘华、余维彬、张云峰等则分析了发行的可行性;高正平、宾建成、毛翠英、熊晓怡等在需要遵循的原则和注意的事项方面做了研究。笔者在发行地方政府债券的正负效应的基础上进行分析,以求为我国发行地方政府债券建立长效机制提供建设性建议,让地方政府债券成为我国经济发展中的不可或缺的一部分,为我国的经济和社会和谐发展服务。

一、发行地方政府债券的正面效应

在2009年严峻特殊的形势下,国家再次起用发行地方政府债券以解燃眉之急,足见其所能起到的积极作用和它在国家财政政策中的重要作用。

1.发行地方政府债券有利于有效弥补地方政府财政资金需求不足,减轻中央政府的财政压力。由于我国各级政府之间存在着“事权”和“财权”不相匹配的问题,各级地方政府在不同程度上均存在着收入不足,即资金不充裕问题。

此次发行地方政府债券,可以有效弥补地方政府收入不足,能够缓解地方政府在分级预算运行中因对短期公共建设等方面的高额支出,把支出高峰平滑化分摊到较长的时段中,并借助于社会资金和市场机制发挥提供公共产品的职能,有效弥补地方政府收入不足问题。比如说1998年中央财政发行的1000亿元专项国债资金中有500多亿元转贷给了地方,1999年中央财政又安排了300多亿元转贷给地方,2001年中央代地方发行国债400亿元,2002年预算的国债规模为5929亿元,其中包括代地方发行的约250亿元,这些资金都能够增加地方政府的财政收入。另外,我国此次发行的是由中央政府代发,然后交由地方政府使用并承担最后偿还责任的类似于记账式国债的发行方式。这样,在制定了严格的管理制度之后,中央和地方政府就可以清晰地划清各自的职责。与中央直接投资地方公共产品相比,地方政府发行地方政府债券无疑更具有信息对称优势,且在对地方公共物品的需求和了解信息上掌握更多更有效的信息,能够更好地实现资源的优化配置,同样,能够使地方债券的还款来源得到有力的保障。这样,就能够减轻中央政府在提高公共产品、提供社会保障水平和提高人民生活水平等方面的责任,从而成为政府的有力臂膀,从根本上减轻中央政府的财政压力。

2.发行地方政府债券,有利于积极应对金融危机,全面恢复稳定我国的社会主义现代化建设局面。首先,发行地方政府债券,能够将更多的民间资金和闲散资金引入到社会主义现代化建设中来,不但能够为地方政府提供充裕的资金发展各项地方建设、提供公共产品,有效提高人民的社会福利,提高地方政府在人们中的威信,而且能够为主要的投资主体——商业银行提供充裕的资金,迅速恢复在进入风暴中倍受挫折和打击的银行业。其次,能够为社会各个资金短缺的中小企业和其他企业提供贷款,能够使这些企业迅速恢复和发展,继续为我国的经济发展做贡献。最后,这些企业发展了,就能够为社会提供更多的就业岗位,解决我国所面临的大学生和农民工就业问题,有利于维护我国社会主义现代化建设的稳定局面。总之,发行地方政府债券能够起到促进闲置资金的利用、带动其他类型投资的增长、扩大内需的作用,有利于筹集到足额的资金投入到基础设施建设及其他投入不足的地方,有利于促进经济的发展,有利于我国的社会主义现代化建设。

3.发行地方政府债券,有利于规范地方政府债务,完善地方政府财政体系建设。据财政部财科所统计,目前以直接债务、担保债务和政策性挂账构成的地方政府总债务已经达到了4万多亿元以上,相当于GDP的16.5%,全国财政收入的80%,地方财政收入的174.6%。尽管各级地方政府极力回避举债数额,但据国研中心粗略估计,全国地方政府债务至少在10000亿元以上,绝大多数都属于隐形债务。而这次发行的三年期地方政府债券,不但严格执行了人大和中央政府的有关政策,而且规定了筹集资金所能运用的领域。财政部负责人说,地方政府债券资金主要用于安排中央投资地方配套的公益性建设项目和其他难以吸引社会投资的公益性建设项目,不得安排用于经常性支出和楼堂馆所项目建设。这样就能够有效减少地方政府自行发行债券的风险,规范地方债务,做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模合理化,完善我国的地方政府财政体系建设。

4.发行地方政府债券,有利于化解地方财政风险。理论上讲,财政风险是否存在或者是扩大,与是否发行地方政府债券没有必然的联系。在只发行国债,不发行地方政府债券的情况下,如果缺乏有效的管理和控制,也可能引发和扩大财政风险;在发行国债且允许地方政府自行发行债券的情况下,如果实施有效、规范的公债管理,则不仅不会引发财政风险,相反,还可能在一定程度上化解现有风险,防范未来风险。目前,各级地方政府承担着各种各样的显性和隐性债务负担,规模难于具体确定,长期游离于公债管理框架之外,无法实施统一的监管,这不仅会缩小积极财政的实施空间,削弱财政调控力度,而且在不知不觉中日益形成对各级地方政府的巨大支付压力,容易导致财政支付危机,是引发财政风险的主要潜在因素。当债务规模达到一定的临界值的时候,还可能诱发金融危机甚至是政府信用危机。如果建立起规范的地方政府融资体系,将无序融资转化为有序融资,使地方债务明确化,并使之在政府预算、法律和规范管理的框架内运行,有利于化解和规范财政风险。

5.发行地方政府债券,有利于减轻财政负担,拓宽居民投资渠道。1998年以来在积极财政政策的指导下,我国采取了大规模发行国债的办法解决内需不足的问题,然而过多的国债发行加大了中央政府的偿债负担,而且国债发行过多对地方政府建设带来的挤出效应也逐步显现出来,所以在不加大国家财政债务依存度的情况下,通过发行地方政府债券来解决国债规模过大问题也是十分有益的。按照联合国推荐的标准,发展中国家城市基础建设投资占固定资产总投资的9%至15%,或占GDP的3%至5%。1999年我国城市基础设施投资完成了1592亿元,虽然比1996年增长了43%,但占当年固定资产的比例仅仅为5.3%,明显偏低。因此,在国债偿债压力巨大的情况下,发行地方政府债券无疑是一个比较好的选择。此外,从目前我国资本市场的供给容量来看,社会闲置资金量非常大,也十分有利于地方政府债券融资方式的启动。通过发行地方政府债券其成本是非常低的,而且在8万亿元储蓄资金投资渠道不畅的情况下,一旦地方政府债券推出,只要品种、利率、期限、结构合理,必将出现新的火爆认购场面。

6.发行地方政府债券,有利于中西部经济的发展,缩小东西部贫富差距。发行2009年地方政府债券,主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府配套资金困难问题。由于中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多,这次中央公益性投资项目向中西部倾斜,相应的,中西部地区配套任务较重。因此,此次发行债券就会有效解决中西部地区地方政府财力普遍较弱、筹集配套资金能力有限的问题,分地区分配债券规模,重点考虑配套需求因素,相应中西部分配到的就会比较多,这样就有利于中西部经济的发展,缩小东西部的贫富差距。

二、发行地方政府债券的负面效应

当然,不可否认,当一项决策制度在异国的经济制度中虽然也使用,但很少使用,且每次使用时都慎之又慎,那么这项制度或者是政策无疑也存在着一定的负面影响。

1.发行地方政府债券,可能在竞争性领域对民间资本产生挤出效应。一方面,由于地方政府债券的特殊性,它的利率要远高于国债,而相对于民间资本来说,更是具有着很大的诱惑。民间资本在流动性上存在着“羊群效应”,即会自动向收益率比较高的领域和行业流动,从而趋利性导致在选择时选地方政府债券,而舍弃民间资本,当然这是在民众对地方政府债券存在足够信心的基础之上,挤出效应的大小仍然取决于市场和政府政策,但是挤出效应的存在就会可能导致资本利用的失败和低效率。另一方面,筹集的资金投资的领域过宽也会对民间资本产生挤出效应。总之,发行地方政府债券会对民间资本形成巨大的压力,不利于从民间进一步筹集资金。

2.发行地方政府债券,可能产生“马太效应”。马太效应,是指好的愈好,坏的愈坏,多的愈多,少的愈少的一种现象。后来为经济学界所借用,反映贫者愈贫,富者愈富,赢家通吃的经济学收入分配不公现象。由于各地经济发展状况不同,其发行地方政府债券的定价方式和盈利水平都有所不同,这样,不同地方政府的债券可能在市场上出现冷热不均的尴尬局面。上海市的地方债和甘肃省的地方债,市场会选择哪一家?结果不言自明。如果有钱的地方再提高债券的收益率,地方债市场会明显出现一边倒。因此,地方债券融资可能出现一定的“马太效应”,这样将不利于达到我国实施此项制度的预期目标,且可能产生其他一系列的问题。

3.发行地方政府债券,可能诱发地方政府行政体制风险,增加国家有关部门的监控成本。对于不同偿还能力,不同治理水准的地方政府,除了体现额度的不同之外,在利率水平、市场评级等方面根本没有任何区别。很显然,这是一种风险较大的制度设计。由于地方政府债券的特殊性,其利率不仅比银行利率高,并且比国债的利率还高。在这种情况下,如果没有任何区别的在各地发行地方政府债券,无疑制度风险会非常大。中央政府之所以一直不肯赋予地方举债权的直接原因,无疑是出于风险的考虑,对于行政架构上存在诸多治理和监督空白的地方政府而言,允许其发债很可能是打开“潘多拉的盒子”。因此,地方政府能否发债成功,关键是如何合理设计风险控制和监督机制,如果在这方面赶不上,那么发行地方政府债券的各种体制风险就会比较大,同时会将增大监控部门的监控成本,带来很多的问题。

4.发行地方政府债券,可能产生寻租和腐败问题。2000万亿元的发债额度,僧多粥少将导致地方之间的激烈博弈。2009年2月底3月初,中央政府在审查各地的负债问题,以确定在3月份各地的发展额度,而在中央政府2000亿元地方债代发前夜,各级地方政府如何尽量争取到更大的一杯羹?结果很明显。在这种情况下,难免会产生高额的寻租成本和出现一些腐败问题。另外,也要防止地方政府官员搞“政绩工程”。如果发行地方政府债券所筹集来的款项没有真正用到需要的地方,而是被官员用来搞“面子工程”、“政绩工程”,就会对民众造成对政府的进一步信心缺失,就会影响到此项政策作用的发挥。

5.发行地方政府债券,可能诱发地方政府道德风险,引发政府债务危机。有研究报告显示,我国各级地方政府承担的债务保守估计在4万个亿左右。显然,个别地方政府的财政并不符合稳健性原则,负债程度甚高。这样,发行地方政府债券,就可能会出现各个地方政府出于对自身利益的考虑,出现无限扩大支出的偏好和冲动,最后就有可能导致地方政府债务最终又变成中央政府的负债。1998年中央政府发行交由地方政府使用的“地方建设债券”,最终就因为地方无力偿还而由中央兜了底。

三、我国发行地方政府债券的政策建议

为了使我国的地方政府债券能够真正起到为我国的经济发展增砖添瓦的作用,也为了能够建立起地方政府债券的长效机制,我们应做好以下几个方面:

1.应根据地方政府的偿债能力和经济波动情况发行地方政府债券。地方政府债券的发行与地方财源和财政收支规模应有恰当的配比,如果地方政府发债规模过大,会超过地方政府将来用税收筹集资金偿还债务的能力,会使地方政府陷入债务困境。在美国就曾经出现过这种情况,因此,在决定发行地方政府债券时,应根据各地的情况,由地方政府确定发债规模,中央政府协调,权力机构审批,以确保地方政务的适度和安全,在具体操作上可考虑由具有发债资格的各级地方政府在年初时提出发债申请,经省级初步审查、汇总后报请中央政府批准。国家公债管理机构可帮助地方政府测算该地方发行政府债券的可行规模,对超出该规模的可采取较强硬的、包括行政手段在内的各种制约办法。总之,地方政府债券规模要坚持量力而行、适度规模的原则,防止政府债务危机。

2.建立统一的债券管理机构和债券风险评价指标体系。各地要相应成立独立的地方债券监管管理机构,并实行垂直管理,直接对上一级负责的对口机构原则,与此同时,制定一套完整的债券风险预警机制,科学合理地制订各项财政风险监控指标,对地方政府债券的运行进行全方位的、全过程的分析、预测和监控,对地方债券可能出现的风险应及早预警,防患于未然。完整的预警机制至少应该能够发挥预警功能、实时监控功能和风险预算三项功能。我国在构建地方财政风险预警系统时要坚持适用性和动态性原则,这将有助于指导人们通过积极的实践活动,最终为地方债券风险预警机制的建立找到更具有实用价值的指标体系。

3.建立债券保险制度。为推动我国地方政府债券市场的发展,增强地方政府债券的吸引力,减少地方政府公用设施建设的融资成本,防范和降低偿付风险,应大力发挥金融担保和信用保险公司的作用,可要求国有保险公司积极扩大信用保险业务,也可以借鉴外国的经验,由一家国内保险公司和一家熟悉全球信用市场的国家保险公司合资成立专门从事债券担保的公司,做好专业性债券担保业务的各项准备工作。在这种情况下,投资者只需要评估这家合资公司的信用价值,而不要过于关注一个特定省、市或借款人的信用,保险公司可在其担保而节省的发行债券成本中收取费用。目前在美国市政债券市场上,有十多家专业的市政债券保险公司,已经成为一种产业,并成立了行业性组织“金融担保保险协会(AFGI)”。市政债券的保险是指在债券发行人实际并未支付债券本息时,由保险公司承担偿付的义务,对于债券的购买者而言,一方面可以加强债券清偿的保障程度,另一方面,评级机构也可以据此给予债券更高的评级,实现信用增级,同时还可扩大债券持有人所持债券的交易能力。

4.需要强化信息披露机制,保持较好的体制环境建设。财政部应建立全国性的地方政府债券信息管理系统和债务预警指标体系,定期在公开媒体上披露地方债的财务信息,确保公众的知情权和监督权,并定期向地方人大和国家审计机构报告,而各级地方政府也应该同样地公开信息并确保资金的适应范围,切实保证发行地方政府债券的有效性和实用性,否则一系列的道德风险和其他行为就有可能影响债券资金的归还,引发新的政府信用危机,极可能进一步诱发我国的金融危机,使得我国的经济再次陷入寒冬。

5.需要有体制制度健全的资本市场。完备的资本市场是债券繁荣的关键,脱离债券的“载体”,研究其发行是没有意义的。美国、英国和日本被称为世界上最大的三家资本市场,繁荣的资本市场为国家经济发展提供了良好的运行环境,极大地促进了企业和城市环境的发展。根据2004年7月数据显示,我国的公募基金净值3000亿,股市市值4万亿,债券市场交易品种则主要以国债为主,交易品种单一,基本没有发挥出企业及地方政府融资的功能,而国外发达的债券市场主要依靠“机构”间交易。债券投资需求的资金量比较大,这就限制了部分散户的进入,因此要发展债券市场,需要培育机构投资者,有了一定的基金规模,解决了地方政府债券的载体,才能使地方债券市场顺利发展起来。

6.应借鉴发达国家市政债(下转第20页)(上接第17页)券的融资经验,建立规范化的地方政府融资渠道。在大多数发达经济国家,地方政府发债是一个普遍的现象。在美国、日本、英国、法国等国,都有较完善和成熟的地方政府债券市场。地方政府债券市场成为地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分,在这些国家的经济发展尤其是地方经济的发展中扮演着十分重要的角色,发挥着十分重要的作用。例如,美国具有世界上最发达的地方政府债券市场,美国的州和地方政府发行许多不同种类的市政债券,而且今年来,这种市政债券已经成为其金融体系中最活跃、增长最迅速的一部分,市政债券与国债、抵押贷款债券、公司债券等共同构成了美国品种丰富的债券市场。相比之下,我国的债券市场还极不完善,不仅债券品种少,而且在发展速度上也比股票市场、投资基金逊色,因此债券市场的发展应成为下一阶段我国资本市场发展的重点之一。

【基金资助:陕西师范大学“211工程”三期重点学科建设项目:“中国特色社会主义发展经济学研究”】

注:1.资金缺口应为短缺的资金,故为负值。

2.资料来自于《2008年中国统计年鉴》和作者的相关计算。

参考文献:

1.高嵘.地方经济的发展需要地方债券.现代商业,2003

2.尤超英.关于我国发行地方债券的思考.经济工作,2008(9)

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4.傅勇.发行地方债券更待建立长效机制.全景网络证券时报

5.马光远.警惕地方政府发债的体制风险.经济学动态,2009

6.李明旭.地方发债快速出笼将带来新问题.每日经济新闻,2009.1.9

7.孙瑞灼.发行地方政府债券需要防范“两种风险”.中国经济周刊,2009(7)

8.刘爱清.日本的地方债及其对我国的启示.中山大学学报,1998