我国群众利益诉求的绩效评价指标体系构建及其评价方法选择的探讨

廉　靖

摘 要:文章通过对群众利益诉求的绩效体系中评价指标的界定和假设,来评价这个机制是否达到制度化、规范化、法制化的要求,并通过运用因子分析法,探讨群众利益诉求制度化、规范化、法制化的绩效评价方法。

关键词:群众利益诉求 绩效评价 绩效评价指标 绩效评价方法

中图分类号:D621.5 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-009-03

一、我国群众利益诉求绩效评价的理论起点

(一)群众利益诉求绩效评价指标体系的含义

群众利益诉求绩效评价指标体系是反映群众利益诉求绩效总体现象的特定概念和具体数值,是衡量、监测和评价群众利益诉求经济性、效率性和有效性,揭示群众利益诉求存在问题的重要量化手段,是根据群众利益诉求绩效评价工作的要求,按照一定的分类标准,对群众利益诉求内容和评价对象进行科学合理、层次清晰、实用可行的分类形成的指标体系。

(二)绩效评价指标体系的理论背景

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出:统筹协调各方面利益关系,妥善处理社会矛盾,适应我国社会结构和利益格局的发展变化,形成科学有效的利益诉求表达机制。所谓群众利益诉求大体包括以下内容:一是对社会利益关系和自己利益状况的感受以及对这种感受的公开的情绪流露和语言表述;二是基于自己的利益状况而向社会公开提出的利益要求;三是对于与自己利益攸关的政策、法律、制度的公开表态以及力图对政府产生影响的各种行为;四是出于维护自身利益的目的而进行的法律诉求;五是借助于各种媒体与合法途径,面对处于利益对立面的人们所进行的公开交涉、谈判或抗争。

对于群众利益诉求机制的绩效评价,自从十六届六中全会提出建立制度化、规范化、法制化的群众利益诉求机制以来,群众利益诉求机制经过发展和完善,已经形成了一个科学、有效的表达机制。群众利益诉求的提法在不同时代条件下具有不同的内涵。今天,以胡锦涛同志为总书记的党中央提出把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道,是自觉地坚持以马克思主义世界观和方法论观察世界、分析我国发展得出的科学结论,标志着我们党对中国特色社会主义建设规律认识的进一步深化。正确理解群众利益诉求的理论内涵,必须牢牢把握马克思主义基本原理这个主线。同时也揭示了中国共产党人的执政理念、体现了社会主义的重要价值目标和伦理原则、反映了当今时代发展的客观要求。群众利益诉求机制的绩效评价标准也应当遵循群众利益诉求的时代背景来进行绩效评价的研究,通过评价群众利益诉求机制达到建设和谐社会、实现政治民主化和科学化及实现立党为公、执政为民,使党和政府及时了解社情民意,制定科学的公共政策,加强和改进社会管理。

二、群众利益诉求绩效评价的系统构建

评价环境是绩效评价系统存在的社会、经济、政治和文化等背景,对绩效评价理论起着重大影响。绩效评价系统包括:

(一)群众利益诉求机制绩效评价主体

从中国的实际出发,群众利益诉求制度的绩效评价主体体系包括政府评价、政党评价和社会评价等。国家权力机关评价,是指各级人民代表大会及其常务委员会的评价。政府是国家权力机关的执行机关,它由国家权力机关产生并向国家权力机关负责,是直接作用于群众利益诉求制度体系的。因此,各级人民代表大会及其常务委员会是群众利益诉求制度绩效评价的最高的权威主体,它可以根据评价结果按有关程序对群众利益诉求制度实施改进等。中国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,因而中国政党对群众利益诉求制度绩效的评价,包括中国共产党和民主党派对群众利益诉求制度绩效的评价。社会评价主要包括公民、社会团体、社会舆论机构、中介评价机构等通过一定程序和途径,采取一定方式,直接或间接、正式或非正式地评价群众利益诉求制度绩效。群众利益诉求制度的专门评价客观要求建立健全群众利益诉求制度绩效评价机制,协调各绩效评价子系统的功能和作用的发挥,减少和避免各评价主体之间的磨擦与冲突,使各绩效评价主体相互配合、相互制约,形成结构合理、功能互补与和谐统一的群众利益诉求制度绩效评价主体体系。

(二)群众利益诉求机制绩效评价的特征

群众利益诉求机制绩效评价之所以成为难题,是由群众利益诉求机制绩效评价的特征所决定的。

第一,目标的多元性:群众利益诉求机制目标是评价群众利益诉求机制绩效的一个重要标准。一般说来,通过明确阐述群众利益诉求机制目标,并建立表示这些目标实现程度的各种具体指标,可以评价机制目标的正确与否,以及实现目标的程度。群众利益诉求机制的目标是多元的,既有政治、经济、文化、社会发展方面的目标,又有机制内部建设方面的目标;既有宏观目标,又有中观目标,还有微观目标;既有战略目标,又有近期目标等等。不同的价值取向也导致不同的价值选择、不同的目标选择及不同的绩效评价结论。第二,产出的特殊性:首先,群众利益诉求机制的产出具有无形性。其产出大多数是无形的服务,而不是有形的可量化的物质产品,其质和量缺乏确定性和可度量性。如提高群众利益、实现社会公平等,难以进行定量分析。其次,群众利益诉求机制产出具有间接性。机制的产出滞后于最终的社会效果,它通常是一些中间产品,它对最终产品的贡献程度难以捉摸、难以度量。再次,群众利益诉求机制产出具有非市场性。具体来说,就是指机制作为服务的提供者,其作用的实现不是通过市场机制。第三,评价标准指标的难确定性:评价标准和评价指标的难确定性是导致群众利益诉求机制绩效评价陷入困境的一个重要因素。首先,由于群众利益诉求机制日益复杂,具有较强的相关性、全面性,难以科学、恰当确定哪些因素可以构成绩效评价的标准和指标,各标准和指标之间的相互关系及权重更难科学、准确确定。其次,群众利益诉求机制绩效即使是某一行为或某一简单的服务的指标,也是多维复杂的,难以科学、准确确定。第四,评价信息的稀缺性:群众利益诉求机制绩效评价的过程也就是一个信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程。绩效评价的有效性,在很大程度上直接取决于信息本身及传输的数量和质量。如果信息不足,则无法全面、准确地评价客体;如果信息失真,则无法做出正确、令人信服的评价结论。第五,认知效应的偏差性:群众利益诉求机制绩效评价是一种价值判断,不可避免地要受到认知的影响和制约。认知效应的偏差性,直接影响评价主体的思维方式和评价的价值取向,直接影响群众利益诉求机制绩效评价的深刻程度和精确程度,使群众利益诉求机制绩效评价陷入困境。

(三)群众利益诉求机制绩效评价目标

1.内部的评价目标。第一,机制内部保持高工作效率,使整个机制的活动能为群众提供良好的空间,为机制内部保持高工作效率创造条件。第二,使群众利益诉求机制保持良好的绩效,充分协调机制中的不协调行为,对破坏整个团队行动的行为进行约束。

2.外部评价目标。第一,政府。加强与各个社会团体、社会组织的交流,增强与群众沟通的能力,并依法、及时、合理地处理群众反映的问题,形成规范的对话、协商和处理问题的机制,实现决策民主化、科学化,实现立党为公、执政为民,不断为人民群众办实事、办好事,赢得人民群众的拥护和支持。一个有效的群众利益诉求机制,是党和政府应尽的责任,是密切党和政府与人民群众血肉联系的现实需要和必然要求。第二,公众。群众利益是群众利益诉求机制最核心的问题。群众利益诉求机制运行的好坏,直接关系到群众利益的实现和损害。对于一个现代国家和社会来讲,必须以完善的公众利益表达沟通机制和利益实现机制,保障不同社会主体间的利益平衡,以科学的思想、制度、方法来配置资源,分配利益,化解社会冲突源。借助公权力的运用,保证不同诉求的利益阶层之间及其与公共利益之间的平衡,是促进社会稳定的“安全阀”和削减社会不满情绪的“泄洪装置”。第三,社会。随着我国改革发展的强力推进和利益格局的调整,各种利益冲突层出不穷,在我国法律法规日趋完善的情况下,一个健全的群众利益诉求机制显得尤为重要。对于民众的权利和利益,最有效的维护手段是创造一种机制,让民众能自主表达、自主维护、自主实现。利益诉求机制的功能,在于为具有不同利益诉求的社会群体提供充分反映自己利益要求的常规性途径,让各种不同意见和对立性情绪有机会合理地释放出来,避免它们不断累积而造成不可收拾的后果,实现社会稳定发展。

(四)群众利益诉求机制绩效评价原则

第一,科学性原则。指标要能够客观地反映群众利益诉求系统的本质特征和质量水平。每个指标必须概念清晰、科学涵义明确,指标之间既要有内在联系,又要避免重复。第二,规范性原则。指标的选择应遵循使用国内外公认、常见的指标及计算方法或单位的原则,指标符合相应的国际、国内相关规范、标准要求,避免使用不常见、难于统计的指标,使指标标准化、规范化,易于在实际中找到适当的代表值,并使数据资料易得、计算方法简单。第三,层次性原则。群众利益诉求系统是一个较为复杂的系统,为了便于科学的评价,可分为若干子系统,子系统又可再分。因此,其指标体系通常由2~3层构成,越往上,指标越综合;越往下,指标越具体。第四,综合性原则。指标体系应具有综合性,全面反映社会系统、经济系统、自然系统的主要属性及其相互关系,既能反映局部的、当前的和单项的特征,又能反映全局的、长远的和综合的特征,既有微观的指标,又有宏观的指标。第五,动态性原则。群众利益诉求制度化、规范化、法制化系统的建设与发展是不断变化的,因而指标的选择要求充分考虑动态变化特点,要能较好地描述、刻画与量度未来的发展。第六,实用性原则。群众利益诉求评价指标体系的目的是用于实践,反映群众利益诉求的制度化、规范化、法制化的发展状况,因而该指标体系必须实用、可行,具有可操作性。第七,精练性原则。指标体系的建立以能说明问题为目的,而并非包含的指标越多越好。因而有针对性地选取有用的指标即可。第八,全面客观原则。评价指标体系在基本概念和逻辑结构上应该严谨、合理,要能全面客观反映被评价者的主要工作,抓住评价对象的实质,具有针对性。第九,相互独立原则。群众利益诉求制度的各项工作之间往往是互相交叉和互相联系的,根据群众利益诉求制度的工作职责和工作任务提取的绩效评价指标也不可避免地带有交叉和重复的部分。按照这样的评价指标体系对群众利益诉求制度进行绩效评价,则会对重叠部分的评价结果产生放大作用,从而扭曲绩效评价的真实结果。绩效评价指标之间的相互独立性是保证绩效评价结果准确性的必要条件之一。

(五)群众利益诉求机制绩效评价指标体系

第一,服务质量维度。这个维度对群众利益诉求机制来说很重要,因为群众利益诉求机制面向的主要对象是群众。因此,服务质量维度涉及对群众利益诉求是否热情、是否积极回应等。第二,使用维度。可以采用下面的指标来进行衡量:使用功能、上访次数、解决量。其中使用功能是定性指标,可以从政府、群众和利益代表三个角度进行综合评价。第三,满意维度。用户满意是评价群众利益诉求机制的重要指标。可以采用下面的指标来进行衡量:用户满意度、重复上访率等。其中用户满意度是定性指标,需要从政府、群众和利益代表三个角度进行综合评价。群众利益诉求机制的职责是为人民服务,所以机制运行的好坏,人民具有最终的决定性的发言权,即要把人民群众满意不满意作为机制绩效评价的出发点和落脚点。第四,总体维度。这个维度是群众利益诉求机制实施后评价的最重要的成功指标。主要应考虑以下几方面的指标:首先,社会维度。群众利益诉求机制最终目标是实现社会公平。因此,对于一个现代国家和社会来讲,必须以完善的公众利益表达沟通机制和利益实现机制,保障不同社会主体间的利益平衡,以科学的思想、制度、方法来配置资源,分配利益,化解社会冲突源。其次,政治维度。群众利益诉求机制制度化、规范化、法制化建设,可以使政治更民主。这些不同的利益群体有不同的政治、经济要求。因此,党和政府的决策只有兼顾各个群体的利益,才能谈得上决策的民主化、科学化,也才能使这些决策得到人民群众的广泛支持。这就要求我们的决策者要能听到人民群众的意见和呼声,要使人民群众有各种合法途径和形式向决策者表达意愿、反映问题、提出建议、意见和主张,而科学有效的利益诉求表达机制正好可以解决这个问题。再次,经济维度。群众利益诉求机制涉及的诉求内容大多与群众的经济利益相关,经济利益是群众最贴近的利益,解决好经济利益的诉求,同时也解决了经济问题。对巩固社会、稳定经济有着重要的影响。最后,文化维度。群众利益诉求机制目前存在的问题,表现为利益集团的不均衡博弈。强势利益集团往往比弱势利益集团占有更多的优势。表现最突出的是弱势群体往往没有诉求意识,一个有效的制度化、规范化、法制化的群众利益诉求机制可以有效地提升弱势群体的诉求意识,形成诉求文化,乃至全社会形成民主、法制的文化氛围。

(六)群众利益诉求机制绩效评价方法选择的探讨

在指标体系确立后,群众利益诉求机制绩效评价需要解决的关键问题是如何把多指标综合成一个统一的评价指标,这就要科学地确定各指标的权重并对指标值进行无量纲处理,即对评价指标值的标准化、正规化处理,它是通过一定的数学变换来消除指标量纲影响的方法,即把性质、量纲各异的指标转化为可以进行综合评价的一个相对数——量化值。主要可以运用极差公式对指标进行转换。对群众利益诉求的绩效评价是一项涉及多变量与多层系统的工作,在此类分析中,权数的确定是关键。在群众利益诉求的绩效评价方法的选择上,应当倾向于选择因子分析法。因子分析法是一种客观的评价方法,这对于研究群众利益诉求制度化、规范化、法制化的绩效评价更加公正、客观。

因子分析法的基本原理是通过处理多因子变量,并显示它们之间相互关系的一种科学的数量方法。该方法是通过研究多个指标的相关矩阵的内部依赖关系,找出控制所有变量的少数公因子,将每个指标变量表示成公因子的线性组合,以再现原始变量与因子之间的相关关系。因子分析的目的是寻求变量基本结构,简化观测系统,减少变量维数,用少数变量来解释整个问题。

设有N个样本,P个指标,X=(x1,x2,…,xp),T为可观测的随机向量,要寻找的公因子为F=(F1,F2,…Fm)T,则模型:

X1=a11F1+a12F2+…+a1mFm+ε1

X2=a21F1+a22F2+…+a2mFm+ε2

……

Xp=ap1F1+ap2F2+…apmFm+εp

称为因子模型。也可用矩阵形式表示:X=AF+ε。矩阵A=(aij)称为因子载荷阵(i=1,……,p, j=1,……,m)。找出公因子就是采用某种方法找出因子载荷阵A。ε为特殊因子,再根据载荷大的变量本身的内容来说明因子的含义。在因子分析过程中,还可以将每个公因子表示为变量的线性组合,进而用变量的观察值来估计各个因子的值(即因子得分)。其数学模型为:Fi=bi1X1+bi2X2+…+binXn(i=1,…,m),式中Fi为i个因子得分。从而可以得出群众利益诉求制度化、规范化、法制化的得分和排序,并根据数据进行分析和聚类研究。

三、群众利益诉求绩效评价的意义

1.构建社会主义和谐社会的需要。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。目前,我国社会总体上是和谐的。但是,也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题,主要是:城乡、区域、经济社会发展很不平衡,人口资源环境压力加大;就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出;体制机制尚不完善,民主法制还不健全;一些社会成员诚信缺失、道德失范;一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应;一些领域的腐败现象仍然比较严重;敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。所以,我们要科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因,更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,不断促进社会和谐。而构建科学有效的利益诉求表达机制就是不断促进社会和谐的有力保证。

2.实现决策民主化、科学化的需要。当前,我国社会正处于新旧体制转轨的过程中,产生了新的社会阶层和新的利益群体,出现了强势群体和弱势群体。这些不同的利益群体有不同的政治、经济要求。因此,党和政府的决策只有兼顾各个群体的利益,才能谈得上决策的民主化、科学化,也才能使这些决策得到人民群众的广泛支持。这就要求我们的决策者要能听到人民群众的意见和呼声,要使人民群众有各种合法途径和形式向决策者表达意愿、反映问题,提出建议、意见和主张,而科学有效的利益诉求表达机制正好可以解决这个问题。

3.社会稳定发展的需要。在当前我国社会转型期,如果各阶层、各群体之间不同的利益要求没有一个科学有效的利益诉求表达机制来解决, 会使广大人民群众产生挫折感、不满感,会使小摩擦、小矛盾发展成为对社会的不满,对党和政府的不满,甚至于产生对抗性与冲突性矛盾,从而导致整个社会的不稳定。科学有效的利益诉求表达机制恰恰能为这种不满情绪提供宣泄途径,使抱怨、不满限制在法制轨道之内,不会破坏社会的稳定发展。有效的群众利益诉求机制可以稳定社会。

4.践行立党为公、执政为民要求的需要。不断为人民群众办实事、办好事,赢得人民群众的拥护和支持,是我们党的执政之基、力量之源、胜利之本。只有以群众的利益诉求为信号,以维护群众的根本利益为出发点,建立有效的群众利益诉求机制,解决群众合理诉求,维护好群众的合法权益,才能夯实党的群众基础,改进党和政府的工作。

[基金项目:湖北省社科基金项目(2007)064:“群众利益诉求的制度化、规范化、法制化研究”成果,项目编号:(2007)064]

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(作者单位:华中农业大学 湖北武汉 400070)(责编:郑钊)