中国现阶段行政性垄断研究综述

2009-11-11连恩德

经济师 2009年9期

摘要:行政性垄断作为一个至今还严重阻碍着当前中国改革发展全面推进的瓶颈问题,迫切需要广大的专家学者在充分借鉴和吸收现有研究成果的坚实基础上,对其进行系统、全面、深入的研究,以期继续推动新时期中国改革发展事业的巨大发展。文章主要就中国现阶段行政性垄断的研究现状及成果进行了梳理,并提出了当前对行政性垄断的研究应放在社会主义市场经济的大环境和中国特色社会主义初级阶段基本国情的大背景下来进行考察的观点建议。

关键词:行政性垄断研究综述观点争鸣改革发展

中图分类号:C63 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-014-02

一、中国现阶段行政性垄断研究的必要性与紧迫性

党的十七大报告指出,新时期最鲜明的特点是改革开放。正是这场历史上从未有过的大改革大开放,极大地调动了亿万人民的积极性,使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。今天,一个面向现代化、面向世界、面向未来的社会主义中国巍然屹立在世界东方。与此同时,我们也应该清醒地看到,进入新世纪新阶段,我国社会主义现代化发展事业在面临着前所未有的良好机遇的同时,也面临着前所未有的巨大挑战。当前,我国社会主义市场经济体制虽已初步建立,但影响发展的体制机制障碍却依然存在,改革攻坚面临着深层次的矛盾和问题。

也许我们现在还记忆犹新,就在改革开放30年之际,北京大学百周年纪念讲堂上邀请到了我国两位备受敬仰的经济学大师——吴敬琏老先生和厉以宁老先生就“中国改革30年评价与展望”这一话题进行了开诚布公式地畅谈。在这场备受瞩目的同台对话中,二老各自总结了我国改革开放30年来的成功与遗憾,并分别提出了自己对当今经济发展方向和问题的深刻见解。他们的观点,可谓发人深思。在对话中,当被要求对我国改革30年来有哪三件憾事各自进行总结时,二老都不约而同地提到了他们心中的一大憾事,那就是:行政性垄断改革缓慢问题。我们要建立和完善社会主义市场经济体制,就必须下大决心推进各方面体制机制改革与创新,下大气力加快重要领域和关键环节的改革步伐,为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障。而行政性垄断与我们所要发展的社会主义市场经济是相互矛盾的,是当前我国改革面临着亟待解决的三大瓶颈问题之一。因此,我们越是要进一步推进和深化改革,就越是必须要进一步加快行政性垄断改革的步伐;而要进一步加快行政性垄断改革的步伐,就必须要对社会主义市场经济条件下的行政性垄断问题进行系统、全面、深入的研究。基于此,在我国改革开放正进入攻坚时期的现阶段,对行政性垄断问题进行系统、全面、深入的研究,为当前及今后我国的行政性垄断改革提供一系列务实的可行性参考和建设性意见,不仅有其必要性,更有其紧迫性,不仅有其深远的历史意义,更有其重大的现实意义。

二、中国现阶段行政性垄断研究现状综述

行政性垄断是一个既专业又复杂的学术问题,更是一个极大地影响并阻碍着当前我国经济社会改革进一步推进与发展的现实问题,引起了不少专家学者的关注与研究。诚如所谓的“仁者见仁,智者见智”,专家学者们对行政性垄断所做的研究也不例外。迄今为止,我国学术界对行政性垄断的研究情况或者说观点争鸣,主要体现在以下几个方面:

1.关于行政性垄断存不存在的观点争鸣。在行政性垄断到底存不存在这一问题上,相对而言,大部分学者还是比较认同存在的观点。正是基于认同存在着行政性垄断这一事实,很多专家学者围绕着行政性垄断课题进行了不少的研究,并发表了很多相关的著作和论文。如山东大学于良春教授在已有研究成果的基础上,提出了关于行政性垄断的三级分类法。一级分类是按照行政权力的范围和方向将行政性垄断分为地区性行政性垄断和行业性行政性垄断;二级分类是按照行政权力行使的特点将地区性和行业性行政性垄断分别相应地分为职权型、授权型、越权型、不当型、立法型、规范型等;三级分类是按照行政权力存在的形式将上述二级形态的行政性垄断分为直接型、间接型、组织型、个体型等。但也有部分专家学者对行政性垄断的存在是持怀疑态度的,认为无论在逻辑上还是从实践方面看,区分行政性垄断、经济性垄断、国家垄断都是没有根据的。

2.关于行政性垄断是否为中国特有现象的观点争鸣。在这方面的观点争鸣,概括起来主要有三种观点,即一种观点认为,行政性垄断是中国特有的经济现象,为“我国所独有”。因为存在着种种差异,“东欧国家更倾向于在更大程度上否定政府干预,而中国倾向于有限理性的张扬政府干预。所以,从这个角度来看,行政垄断应当是中国特有的垄断形式”;另一种观点认为,行政性垄断除存在于中国外,也大量存在于那些从计划经济向市场经济转型的国家,但现代西方国家没有行政性垄断,所以其反垄断法都不涉及反行政性垄断;还有一种观点认为,“如果把行政垄断定义为政府对竞争的限制,那么行政垄断在西方国家也是普遍存在的;即使把行政垄断界定为政府对竞争的不当限制,也很难说只有在中国或只有在经济体制转型国家才存在。”

3.关于行政性垄断主体为谁的观点争鸣。在行政性垄断主体究竟为谁方面,在《中国人民共和国反垄断法》颁布实施之前,概括起来主要有国家是否属于行政性垄断的主体、行政性垄断实施主体与市场垄断主体是否一致等等问题的讨论;在《中国人民共和国反垄断法》颁布实施之后,关于行政性垄断的定义及主体为谁有了比较统一的认识,即认为行政性垄断主体为“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。

4.关于行政性垄断有无合法与非法之分的观点争鸣。目前学术界关于行政性垄断有无合法与非法之分的争鸣,概括起来主要有三种。一种观点认为,行政性垄断是对政府凭借公共权力来排除或限制竞争的一种表述,它并不以违法为前提,行政性垄断既包括合法垄断也包括非法垄断;根据垄断的结果,行政性垄断可以分为合理的行政性垄断和不合理的行政性垄断,行政性垄断是否合理的检验标准是,是否提高市场绩效,增进社会福利。另一种观点认为,行政性垄断是一种滥用行政权的非法行为,这也是目前为止大部分专家学者所持的观点。当然,持这一观点的有些学者更是进一步强调,将所有行政性垄断界定为一种非法垄断,是有一定前提的,即应当要把传统的国家垄断、自然垄断等排除在行政性垄断的范围之外。而所有的行政性垄断者是非法的,都应当被法律禁止。还有一种观点认为,对于行政性垄断的法律性质应当历史地看待。既不能一概地确认行政性垄断的非法性,也不能不加区别承认行政性垄断既有合法的,也有非法的,应该结合中国市场化的进程来具体分析行政垄断的作用和它的法律性质。

5.关于行政性垄断是指垄断行为还是指垄断状态的观点争鸣。这方面的观点争鸣概括起来主要有“行为说”、“状态说”与“状态和行为结合说”三种观点。其中,持“行为说”的学者认为,行政性垄断是地方政府、政府经济主管部门或其他政府职能部门或者具有某些政府职能的行政性公司,凭借行政权力排斥、限制或妨碍市场竞争的行为;持“状态说”的学者认为,行政性垄断是竞争者凭借国家经济主管机关或地方政府滥用行政权力所形成的强大力量或控制性安排,使自己在一定的经济领域内控制或支配市场、限制和排除竞争的状态;持“状态和行为结合说”的学者则认为,行政性垄断是指凭借政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力,滥施行政行为,而使某些企业得以实现垄断的限制竞争的一种状态和行为。

6.关于行政性垄断成因为何的观点争鸣。关于行政性垄断成因这一问题,不同的学者从不同的视角出发,对其进行了各自的观点概述。如郑鹏程把行政性垄断的成因归纳为“行政性分利集团的产生是行政垄断产生的前提”、“利益分配制度不合理是行政垄断产生的根源”、“有效的行政垄断法律控制制度的缺失是行政垄断扩散的关键”等三个主要方面;石淑华把行政性垄断放在中国经济市场化进程的动态背景下进行考察,进而从“分权改革与行政垄断”、“职能转换与行政垄断”、“法律规制与行政垄断”等三方面内容对行政性垄断成因进行了较为具体的分析;杨兰品也从中国转型时期的维度对行政性垄断成因做了较为全面的考察,并提出了“体制因素是转型时期行政垄断的直接原因”、“法制不健全使行政垄断缺乏有效的外在约束”、“生产力水平低、市场经济不完善是行政垄断产生的经济基础”、“利益因素是中国转型时期行政垄断的动力源”、“行政垄断是落后的思想观念在经济活动中的集中体现”等方面的理论观点;戚聿东、张航燕也认为我国的行政性垄断是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡过程中的产物。对这一现象产生的原因也应站在转轨经济的角度加以分析;郭宗杰则是借鉴了现代经济学上的俘获理论和寻租理论对行政性垄断成因进行了略为新颖的探析,并“试图从行政文化传统、经济发展环境、政治国家和市民社会的互动以及民法基本原则理念的缺失等角度,对行政性垄断的成因做一个较为全面的探讨。”

7.关于对行政性垄断如何进行有效规制的观点争鸣。可以说,对于行政性垄断的危害及规制的必要性,我国学术界还是相当有共识的。普遍认为行政性垄断已经给我国经济社会造成了巨大的危害,当前中国反垄断的主要任务是反行政性垄断。如我国著名经济学家胡鞍钢教授认为,行政性垄断是当前中国垄断的主要形式,也是反垄断的主要对象。福建师范大学李建平教授也曾指出,“在中国现阶段占主导地位的不是经济垄断而是行政垄断,反垄断主要不是反经济垄断而是反行政垄断。”相比之下,在对行政性垄断如何进行有效规制的具体措施选择方面,不同学术背景的学者就从不同的角度出发,提出了各自不同的观点。总的说来,目前我国学术界主要有以下几种行政性垄断规制理论:(1)体制改革规制理论;(2)综合治理规制理论;(3)法律综合治理规制理论;(4)行政法规制理论;(5)反垄断法规制理论。尽管上述规制理论及其相对应的规制措施为行政性垄断改革提供了一些建设性的参考,但总的来说,其在一定程度上还存在着要么缺乏务实的可行性、要么缺乏科学的系统性等方面的不足。故此,对行政性垄断如何进行有效规制的课题还有待于专家学者们的进一步深入探讨与研究。

除了上述观点争鸣外,专家学者们还对行政性垄断的其它问题进行了相关的研究与总结。如石淑华在《行政垄断的经济学分析》一书中,就我国学术界对行政性垄断的研究阶段进行了较为清晰的梳理,把我国学术界对行政性垄断问题的研究和认识过程总结为三个阶段,即“20世纪50年代至70年代末的空白阶段”、“20世纪80年代初期到90年代初期的起步阶段”和“20世纪90年代至今的深入研究阶段”;杨兰品在《中国行政垄断问题研究》一书中,对行政性垄断的相关理论进行了较为详细的考察,如古典经济学关于行政性垄断的论述、公共选择理论中有关行政性垄断的观点、芝加哥学派关于政府垄断的观点、新制度经济学派有关政府垄断的理论及自然垄断理论等方面的论述;郑鹏程在《行政垄断的法律控制研究》一书中,就行政性垄断的法律控制体系做了较为系统的法律制度设计,除了从反垄断法方面对行政性垄断规制进行制度设计研究外,还从行政程序法、财税法、诉讼法、宪法等方面进行了行政性垄断规制制度设计的论述;郭宗杰在《行政性垄断之问题与规制》一书中,引入了民法的相关理论研究,对当前我国行政性垄断大量存在的现象进行了原因分析,其认为中国行政性垄断泛滥的最根本原因是:缺乏民法最基本的平等、自治、公平理念支持的社会意识基础,因而没有形成有效的制约公权力的公民意识和制度架构,使行政权力肆无忌惮地侵入私的经济领域,从而导致行政性垄断肆意横生;还有于良春主编的《反行政性垄断与促进竞争政策前沿问题研究》一书中,共收录了几十篇现阶段学术界有关反行政性垄断的理论与政策方面的优秀学术论文,可以说这是当前研究转轨经济中的反行政性垄断与促进竞争政策的又一学术成果。诚然,关于行政性垄断的研究还有其它相关学术观点,但总的说来,内容上基本都和上述综述中的观点一致或相近,只是相关具体提法或具体阐述在形式上有些许不同罢了,故此不再进行赘述。

“行百里者半九十”,尽管我国学术界现阶段对行政性垄断所进行的研究已取得了一些显明的成果,但行政性垄断作为一个至今还严重阻碍着当前中国改革发展事业全面推进的瓶颈问题,迫切需要广大的专家学者在充分借鉴和吸收现有研究成果的坚实基础上,积极启用发散性思维,综合运用多角度、跨学科的研究方法,努力突破以往大部分研究要不就是侧重只从经济学的角度、法学的角度或者社会学等较为单一学科的视角对行政性垄断进行分割式的研究,要不就是从形式上所谓的综合性学科视角但最终往往又落入实质上的单一学科视角对行政性垄断进行研究的怪圈,而把对行政性垄断的研究放在社会主义市场经济的大环境和中国特色社会主义初级阶段基本国情的大背景下进行系统、全面、深入的考察,以期继续推动新时期我国改革发展事业的巨大发展。

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