危旧房改造市场化模式探讨

范仕军

摘 要:危旧房改造是一项涉及民生与发展的综合性工程,以提升人居环境为宗旨,以城市基础设施和产业功能升级为核心的社会积极变迁。文章通过分析危旧房改造的现状与存在的问题,提出了危旧房改造市场化模式的概念,阐明了实行危旧房改造市场化的目的与意义,论述推行危旧房改造市场化模式的思路与基本做法。

关键词:危旧房 市场化模式 补偿方式 供求关系

中图分类号:F293.3 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-279-02

危旧房包括危房和旧房。危房是指结构已严重损坏或承重结构已属危险构件,可能丧失结构稳定和承载能力的房屋。旧房则主要是指竣工年限超过建筑设计使用年限的;结构不合理,使用功能不齐全,配套设施不完善的;不符合建筑抗震设防要求的房屋。危旧房改造是指通过拆迁危旧房而形成开发土地,在该土地上实施房地产开发的行为。

任何一个城市的规模增长,都是一个外部扩张和内部重组的双向过程,对外以合生的形式增长,对内以替代的形式增长。危旧房改造就是这种内部重组的表现形式。危旧房改造是一项涉及改善民生、美化城市、发展经济、保护文化的综合性工程,是一种以经济效益为前提,以提升人居环境为宗旨,以城市基础设施和产业功能升级为核心的社会积极变迁。我国危旧房改造的总量巨大,仅广西每年拆迁危旧房200万平方米。可是,危旧房改造中的问题与矛盾却始终困扰各个利益主体。

一、危旧房改造的现状与问题

1.危旧房改造变成政府行为。对危旧房改造,政府一般遵循“综合改造,多方筹资”的原则,按照“政府主导,社会参与,合理补偿,和谐拆迁”的工作方法行事。工作机制往往以成立专门的政府部门综合管理和协调监督,其他政府职能部门支持配合的实施路线。政府不知不觉地回归到计划经济体制的老路上来了。不仅如此,政府在繁忙的社会管理工作中,还得腾出手忙乎本应由市场解决的事情。

2.资金成为危旧房改造永远的瓶颈。地方政府一般都把危旧房改造列为重点工程,甚至作为政绩工程。可是,有些项目虽然已经列入年度建设计划,但久久不能动迁,其原因之一就是资金紧缺。即使有些项目已经进入拆迁环节,但拆迁完毕后数年也没有开工,致使过渡期远远超过协议过渡期,有的长达十几年,其原因还是资金问题。其实,作为政府部门也知道资金问题,也想办法各方面筹措资金,可是大部分资金渠道都是非良性循环的,如政府补贴、发行债券、银行贷款等。

3.危旧房的价格评估偏离市场价值。危旧房的补偿一般采取货币补偿与产权调换两种方式。现行补偿方式偏离市场价值。货币补偿价是以政府公布的房屋拆迁货币补偿基准价为基础,结合被拆迁房屋所处区段新建普通商品房市场价格由估价机构评估确定。产权调换按证载面积“拆一还一”的办法补偿安置,等面积内不结算结构差价,只结算楼层差价。

4.新房开发偏离市场需求。开发商取得了土地使用权后,作为市场主体的开发商的开发行为属于市场行为,而安置被拆迁户却带有强烈的政府行为性质。面对商品房的需求者,有两类,一类是来自市场不确定的消费者,另一类是待安置的被拆迁户。被拆迁户在开发商眼里不是消费者,而是负担与成本。所以,开发商为了实现利润最大化的目标,只有最大限度地压缩成本。因而,用于安置被拆迁户的房屋的功能、面积、宜居性自然被严重忽视了。待安置的被拆迁户也只能享受非消费者待遇了,这与危旧房改造的民生初衷也是背道而驰的。

5.城市功能的重构成为开发商应付的行政责任。危旧房改造最终要降落实到开发商的头上,作为市场主体的开发商自然也要对项目的盈亏负责。危旧房改造不是纯商品房开发,往往捆绑了各种附加条件,如市政配套、城市景观、非盈利性设施等。这些附加条件必然成为开发成本的一部分,致使危旧房改造项目变得微利甚至无利。所以很多开发商不愿意涉足这类政府干预很强的项目。

二、危旧房改造市场化模式的目的与意义

我国已经建立了社会主义市场经济体制,能用市场手段解决的事,就不要采用行政与计划手段去解决,市场手段效率高成本低。危旧房改造当然可以采用市场手段,用市场机制去解决问题,这就是危旧房改造市场化模式。所谓市场化模式,就是在开放的市场中,以市场需求为导向,以竞争为手段,实现资源充分合理配置、效率最大化的机制。

1.让政府部门回归行政本职。在市场环境下,政府的职责是制定游戏规则和维护竞争秩序。在危旧房改造中,政府却以“主体”角色出现,肩负着策划、筹资、拆迁、开发等多重责任,却不对项目的盈亏负责,自然就会带来诸多的问题与矛盾。市场化模式让政府部门从具体实务中抽身出来,回归让政府部门应该承担的行政本职。

2.使危旧房开发资金形成良性循环。在市场环境下,各企业由于资本有机构成不同或资本周转速度不同,其利润率也不同。危旧房改造项目相对普通的房地产开发项目,资金周转慢、不确定因素有多,利润率自然就低一些。这是资金不愿进入危旧房改造项目的根本原因。要想使市场的资金流向危旧房改造项目,只有两个办法:一是通过调控使普通的房地产开发项目的利润率降下来,接近或者低于危旧房改造项目的利润率;另一个办法就是调控危旧房改造项目的利润率,使其接近或高于房地产开发项目的利润率。危旧房改造市场化模式就是项目运作市场化,使资金愿意进入危旧房改造项目,并能获得行业平均利润。

3.让被拆迁物业真正体现市场价值。危旧房项目的最大的难点在拆迁环节,补偿标准普遍低于市场价格,所以才形成所谓的“钉子户”。开发商不以市场价购买拆迁户的房屋,新开发的房屋却以市场价卖给消费者,这是矛盾的根源。《城市房屋拆迁管理条例》明确规定,货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。危旧房改造市场化模式一方面要求以市场价格评估补偿安置被拆迁户,另一方面在进行产权调换时也按市场价格进行结算。

4.市场需求将是新房开发的基本出发点。对于危旧房项目的回建安置房,开发商是拆多少安置多少,一个平方也不想多给,并且还限定某些户型,这些户型在朝向、通风、采光等方面都是较差的。显然,作为被拆迁户,享受不了普通消费者的待遇了。危旧房改造市场化模式将改变这种情况,被拆迁户也是消费者。这必将促使开发商在进行新房开发以市场需求为导向。

5.充分利用市场调节手段,完善市场经济体制。危旧房改造实行市场化模式是利用市场调节手段来实现危旧房改造。房地产市场是市场经济体制的重要组成部分,危旧房改造市场是房地产市场的重要组成部分。所以,危旧房改造实行市场化就是完善市场经济体制。

三、危旧房改造市场化模式的构建

1.明确三组供求关系。供求关系是市场经济最基本关系。要实现危旧房改造市场化,首要明确三组供求关系:第一组供求关系是被拆迁户与开发商;第二组供求关系是土地部门与开发商;第三组供求关系是开发商与被拆迁户。

被拆迁户与开发商是危旧房改造中最初形成的供求关系,被拆迁户是供给者,开发商是需求者,不管开发商采用哪种补偿方式,实质是被拆迁户将自己的房地产卖给开发商。所以他们应是平等的交易关系,交易的价格应该是市场价格。实际上,被拆迁户与开发商在信息知晓与价格谈判能力方面是不平等的。第二组供求关系是土地部门与开发商,土地部门是供给者,开发商是需求者,土地部门将土地的使用权出让给开发商。土地部门具有政府行为性质,出让的土地往往附带一些强制属性,如规划属性、开发条件等。如何整合危旧房改造土地将成为危旧房改造市场化的关键。第三组供求关系是开发商与被拆迁户,在回建与安置层面,开发商是供给者,而被拆迁户是需求者。开发商将建造好的房屋作为回建房补偿给补拆迁户,开发商明显具有价格谈判优势,而且被拆迁户在选房环节并不具有一般消费者的优惠待遇。

2.构建危旧房改造市场化平台。危旧房改造市场化的推动者在政府部门。作为政府部门,其职责不在于对危旧房改造亲力亲为,而在于搭建平台,让社会参与。危旧房改造市场化模式至少有两种思路:一种是将危旧房拆迁与土地捆绑出让;另一种政府部门负责拆迁,纯土地出让。这两种思路其实就是当前危旧房改造的普遍模式,但市场化模式关键在于每一个环节都用市场来解决问题,而不使用行政手段来解决问题。

危旧房拆迁与土地捆绑出让模式,关键在于危旧房拆迁补偿安置市场化和土地出让市场化。危旧房拆迁补偿安置市场化首先要明确的是拆迁户与开发商之间是一种供求关系,是一种平等交易关系。补偿方式有两种即货币补偿和产权调换,拆迁户应该可以自由选择。补偿价格实行市场价格,市场价格确定机制的公平公正将是危旧房改造市场化模式的核心所在。土地出让市场化其实已经十分成熟,关键在政府部门对土地的规划属性、开发条件、市政要求、景观配套等规定,还在于对拆迁内涵的确切把握,使得危旧房改造项目具有必要的利润空间,足以激发开发商的积极性。

纯土地出让模式,是由政府部门委托拆迁公司对被拆迁户进行拆迁补偿,将土地全面腾空,使得开发商没有任何安置负担,以纯土地出让的模式。对开发商,操作简单,风险降低,加快了开发周期,因而也提升土地价值。对于这种模式,难点在于政府部门首先要先垫资进行拆迁补偿,还有与拆迁公司的价格谈判也是一个关键。由于拆迁与开发两者的分离,拆迁户一般选择货币补偿和异地实物安置。开发商通过“招拍挂”取得了土地,可以完全按市场需求进行开发。被拆迁户,由于按市场价格获得的补偿,也可以回原地按普通消费者的待遇进行购买商品房。在拆迁时,也可以约定在相同条件下具有优先购买权或者可以享受一定的价格优惠,由于拆迁补偿与开发两者的分离,这需要在土地出让的时候向土地竞拍者明示。

3.建立被拆迁房和新房实行市场价格评估制度。补偿价格始终是危旧房改造的焦点问题。一切都按市场规律办事,补偿价格更是市场化最本质的体现。被拆迁房的价格,应该由具有相应资质的房地产估价机构来评估,价格评估委托应由双方(拆迁方与被拆迁方)共同委托,共同承担评估费用。用于产权调换的新房,也需要进行价格评估,而不是由开发商单方面确定。两者的价格明确后,进行差价结算。

4.新房开发要以市场需求为导向。在传统的危旧房改造模式中,开发商为了降低成本,往往将回建的产权调换的房屋的面积死死扣紧。主要是由于回建房的差价结算都不按市场价格进行,开发商显然不愿多给面积。这样一来,对于被拆迁户,面积与原来一样,功能也没有明显改善,再加上朝向、通风、采光都次一点,居住品质没有实质性的提升。实行市场化模式后,开发商完全不必担忧拆迁回建房会影响利润,因为被拆迁户要买房子也需要真金白银。由于存在已知的客户,对于开发商还大大降低市场风险。反过来,如果开发商的房子做的不好,被拆迁户可以不选择该开发商的楼盘。这也是制约开发商的开发行为必须要以市场需求为导向。

四、结论

危旧房改造关乎民生与发展,这是城市变迁过程的必然问题,任务艰巨,困难重重。资金匮缺是危旧房改造最直接的问题,而隐藏在背后的非市场价格补偿结算方式和在开发过程中种种非市场手段的干预是根本症结。市场化模式运作将是一条行之有效思路与方法。市场化模式的推动者是政府。政府要运用市场手段和经济杠杆化解危旧房改造中的突出矛盾,发挥市场在资源配置和产业结构调整中的基础性作用。在市场经济条件下,只有用市场的手段才能更好地解决问题。

参考文献:

1.吴耿.极力推动危旧房改造创建和谐人居居环境——对重庆市集中实施大规模危旧房改造的新构想[J].重庆国土资源,2008(3)

2.谢东晓.北京市危旧房改造的多目标分解模式[J].城市规划,2007(5)

(作者单位:广西建设职业技术学院 广西南宁 530003)

(责编:贾伟)