贵州六枝少数民族地区危旧房改造与防灾问题研究

2017-04-15陈明兵

福建质量管理 2017年1期

关键词：危旧房危房危房改造

李涛陈明兵

(贵州师范学院经济与政治学院贵州贵阳 550018)

贵州六枝少数民族地区危旧房改造与防灾问题研究

李涛陈明兵

(贵州师范学院经济与政治学院贵州贵阳 550018)

自2008年以来，我国政府大力支持农村危旧房改造工作，投入了大量资金，对农村受灾严重、年久失修的危旧房进行改造。由于受农村经济发展速度相对较慢、基础设施落后、人为因素、社会因素等原因的影响，农村危旧房改造面临着诸多困难，导致农村房屋防灾能力低下，造成大量的经济损失。

农村;危旧房改造；贵州；六枝

一、农村危旧房改造的政策背景

(一)全国农村危旧房改造的政策背景

2008年的时候，贵州省遭受了百年不遇的特大雪灾。由于农村房屋的建造水平低，且老房子损坏严重等原因，在抵御自然灾害的能力上大打折扣，大量的房屋在特大雪灾面前受损严重，农户也因此付出了沉重代价，生产生活受到严重影响，损失惨重，由此引起了中央的高度重视。以此为契机，该年3月，中央政府决定在贵州正式启动农村危旧房改造工作，斥资2亿元作为启动资金，并计划在贵州试点成功后，四年内逐渐扩大到全国范围，让全国危旧房住户的居住水平得到提高，同时提高农房抵御灾害的能力，确保农民的生命财产安全。截止2014年，中央政府投入危旧房改造资金累计高达972亿元，加上各级政府按一定比例配套的补助资金，可以看出国家对农村危旧房改造投入了巨大资金，也可以看出国家对农村危旧房改造之决心，这在建国以来还尚属首次。①

(二)贵州省农村危旧房改造政策背景

中央政府斥资将贵州作为危旧房改造工作试点后，贵州省委即刻进行制定危旧房改造方案。

2008年3月，贵州省建设厅制定了《贵州农村危房改造鉴定暂行标准》，经过多方探讨与研究，将危旧房改造等级定位为三级，分别是一级危房、二级危房和三级危房；同时将贫困类别分为五保户、困难户、一般户和低保户。经过鉴定，贵州省农村危房有192.48万户，占到全省农户总数的23.16%。其中，需要拆除后重建的一级危房户78.24万户，需要对局部的主要承重构件进行更换的二级危房59.21万户，需要对个别的承重构件进行更换和维修的三级危房45.23万户，受地质灾害危及需要搬迁的有9.8万户，占到全省农户数的1.2%。②由此可见，贵州省农村危旧房改造之迫切。贵州省农村危旧房的基本特征：一是数量巨大。高达192.48万户的农村危旧房，占了全省农户总数的23.16%。二是地域分布广。涵盖了全省的所有乡镇、村，而且绝大多数位于偏远山区、石山区、少数民族地区和高寒边远地区。三是涉及的困难群体多。五保户、低保户、困难户以及特困农户高达125.84万户，占全部危旧房的65.38%。需拆除重建全面改造的一级危旧房和受地质灾害影响需搬迁治理的危旧房总共88.04万户，占全部危房的比例高达45.74%。③

二、贵州六枝少数民族地区危旧房改造现状

(一)贵州六枝少数民族地区危旧房改造的历程

贵州六枝辖区内有苗、彝、布依、仡佬、回等27个少数民族，由于地处偏远地区，经济较为落后，农户收入来源少，整体水平较低，是市政府重点的帮扶对象。

2008年3月，中央在贵州进行试点改造投入巨大，但由于贵州省农村危旧房数量庞大，且分布广泛，涵盖了全省所有乡镇，试点资金无法做到全面覆盖全省，而六枝少数民族地区危旧房引发的事故并不显著，所以在第一批危旧房试点改造资金发放时并未受到重视，只有极少的个别住户参与其中。在危旧房改造工程在全国扩展之后，六枝少数民族地区才真正进入危旧房改造工程计划当中，并开始切实进行危旧房改造工作，贵州六枝少数民族地区危旧房住户自此从中得到了实惠。

(二)补助资金的发放标准及评定

贵州六枝危旧房评定严格按照贵州省住房和城乡建设厅根据《国家危险房屋鉴定标准》并结合贵州农村实际制定的《贵州省农村危房评定暂行标准》进行[2]。

农村危旧房的按危险状态划分为一、二、三级。一级：整体危险——需要拆除重新建设。二级：局部危险——仅对局部构件进行更换、维修，即可恢复正常使用功能。三级：有危险点——仅需要更换个别构件或轻微维修，即可恢复正常使用功能。

贫困类别分为贫困户和困难户两种。贫困户：户主属于扶贫部门建档立卡贫困人口或民政部门评定的五保户、低保户危房户。困难户：家庭人均收入低于当地农村人均水平的农村困难户。

政府补助标准分为贫困户和困难户。其中贫困户：一级危房户均补助3.5万元，二级危房户均补助1.5万元，三级危房户均补助1万元。困难户：一级危房户均补助0.5万元，二级危房户均补助0.3万元，三级危房户均补助0.2万元。

(三)贵州六枝少数民族地区危旧房改造取得的成果

贵州六枝少数民族地区住房条件差，多数村民依然居住在上世纪留存下来的传统砖房、瓦房中；村中面貌也显得杂乱无章，生活垃圾随处堆放，极大影响身体健康；经济水平低，村民收入低、来源少，极少数劳动力低下的家庭，维持基本生活也显得尤为困难。在通过危旧房改造后，这些问题在不同程度上得到解决。

1.危旧房住户住房条件得到改善。农村危旧房改造的实施，是在通过制度扶贫和解决农村贫困人群最低生活保障的基础上，解决群众最基本生活条件的一项重大举措。在危旧房改造政策的推动下，贵州六枝少数民族地区贫困住户不仅住上了新房屋，告别了破败的老房子，实现长久以来的乔迁梦，而且用上了环保清洁的生活用品，改变了不少住在老房子中养成的陋习，变得更加讲究卫生，生活水平也得到了明显提高。

2.村容村貌发生了变化。危旧房住户搬入新居后，思想观念以及生活方式也在悄然发生变化，建设一个美好家园的热情也随之高涨，更乐于热心帮助他人，爱护村中公共设施。屋内一改从前的杂乱无章的现象，变得井井有条。经过危旧房改造的住户，正渐渐转变已有生活习惯，接受健康文明的生活方式，精神风貌焕然一新，社会治安也伴随着这些变化在转变着。在危旧房改造后，村民生活条件得到一定的改善，追求美好生活的意识得到提高，而改善村中面貌所需付出的资金在其承受范围内，在各种因素影响下，村民自筹改变生活环境的意愿变得强烈，进而促进了村容村貌的改变。

3.增岗促收。在危旧房改造过程中，许多就业机会涌现而出。一些在农村有修建房屋技艺的工匠，直接投入到了危旧房改造中，既增加了收入，又一定程度解决了建筑工人的问题。在危旧房政策的推动下，大量的就业机会涌现，一些地方机器无法作业，只能依靠传统的方法对房屋进行修缮和改建，这就需要大量的劳动力，传统工匠的作用就显现了出来，不仅增加了收入，也正好补上了危旧房改造劳动力不足的缺口。同时，危旧房改造工程还直接或间接带动了当地的投资，拉动了建筑、建材等相关产业的发展。

三、贵州六枝少数民族地区危旧房改造的问题

(一)“人情”因素让危旧房等级评定存争议

农村危旧房改造的根本目的是消除农村亟待解决的危旧房，使农村贫困家庭房屋抗灾能力得到提升，生命财产安全受到应有的保障[3]。由于基层工作是直接面对广大群众，各种关系错综复杂，导致基层工作开展困难，阻力颇多。

基层工作中存在一个普遍的“人情世故”的问题。在广大农村，多数人依旧信奉着“人情世故”的工作方法，“讲人情、讲关系”在多数农村工作中仍然占着主导性地位。在贵州六枝少数民族地区，村干部以及村支书等领导层都是本地中人，每当上级有惠民政策，“亲疏远近”便成为其工作的“指导思想”，依法行政成为摆设，公平公正的工作方法得不到体现，导致许多达到条件的贫困住户没有得到应有的实惠。

贵州六枝少数民族地区地处偏僻，村民的权利意识普遍不高，这种现象更是泛滥成灾，在危旧房的评定上，公平公正的工作方法没有得到有效的监督。

(二)危旧房住户负担重，社会保障制度亟待完善

贵州六枝少数民族地区处于较为偏僻的山区，耕地多为山地，稻田的比列比较少，农作物产量并不理想，村民进行农业生产主要是自给性的。资源匮乏，耕地少等因素制约，导致家庭的经济收入来源少，而偏向于城市水平的消费价格，直接加重了住户的家庭基本生活支出。传统观念的影响过深也是导致住户负担过重的原因之一。在贵州六枝少数民族地区，还存在着严重的重男轻女现象。随着现代观念渐渐渗透到农村，对农村传统观念形成冲击，传统重男轻女观念正在慢慢发生变化，轻视女孩的观念得到一定缓解。现在，女孩在家中也有了一定的家庭地位，但仍然坚持“生儿养老、防老”落后思想的人依旧不少，本质上还是没有改变。

建立社会保障制度，目的在于保障群众进行基本的生产生活活动。但是由于制度、资金、经济发展程度等问题的制约，导致贵州六枝少数民族地区社会保障制度不健全，住户的基本生活得不到应有的保障。在贵州六枝少数民族地区，受众最大的社会保障制度有低保、医疗保险、养老保险等。其中医疗保险已经完全普及，在很大程度上减轻了家庭医疗开支；低保虽然缓解了一些家庭的压力，但改善生活水平的效果不明显；而养老保险由于其先付后领的政策，更是少有人问津。

(三)明确危旧房改造主体意识

在贵州六枝少数民族地区，目前存在着一个文化水平较低的普遍现象，价值观念依旧是传统的知足、安分、克己等进行生产生活活动，对于危旧房改造了解非常片面。目前，贵州六枝少数民族地区乡土文化观念依然很重。

由于认识具有局限性，以及生活的时代背景等原因，对于危旧房改造，要将其一直生活的房屋拆掉再重建，是他们难以接受的。在危旧房改造中，改造的主体是群众而不是政府，政府只是一个帮扶者形象，而不是作为危旧房改造主体的形象出现，让群众明确危旧房改造的主体是非常有必要的。但是，村民出现此种认识的偏差，也从一定方面反映了政府的宣传力度欠缺，村民对危旧房改造政策理解的盲区并未得到应有的解决。

(四)危旧房政策欠缺引导和监督

贵州六枝少数民族地区经济发展基础薄弱，贫困面较大，多数住户依旧在祖辈留下来的老旧房屋中，改造任务繁重艰巨，地方在危旧房改造工作中的积极性与中央的要求还存在一定的差距。在贵州六枝少数民族地区，一些上了年纪的农村老人由于知识方面的欠缺，完全不清楚危旧房改造是一项惠民工程，而这些老年人群恰恰是农村贫困最为严重的人群。

政府的监管力度不够，仅仅局限于评定确认后去检查危改户住房的情况以及改造后的确认工作，不严格把控对补助对象的认定、房屋改造的质量以及建房面积的标准等关口，政策执行走样是无法避免的。贵州六枝少数民族地区政府在危旧房改造工作中的积极性态度还有待提高，摒弃消极工作心态，将危旧房改造工作列为重要工作，使国家所施行的重大惠民工程落到实处，让辖区内农村贫困家庭真正从中获益，享受国家政策的照拂。

四、贵州六枝少数民族地区危旧房改造问题的原因分析

(一)宣传力度有待提高

危旧房改造政策来到贵州六枝的时候，许多住户大多抱着观望的态度，不肯配合政府进行的危旧房改造工作，更有甚者，直接不关注危旧房改造政策，这也导致危旧房工作没有完全落到实处，成为一些人谋利的工具因素之一。

基层工作面对广大的农村群众，需要极高的政府公信力，要让广大的农村群众信任、认可政府，相信危旧房改造是一项惠民政策，需要加强危旧房改造工作的宣传力度，打消村民心中疑虑，才能保证危旧房改造工作在群众中顺利展开，提升危旧房改造工作的效率。

(二)评定工作偏向“一言堂”

基层工作一直以来由于其特殊性，存在监管盲区，在开展农村工作时，难以秉承公平公正的要求，一人说了算、滥用职权的现象并不少见，村民普遍维权意识不高，多数问题最后都以不了了之的方式解决，应该受到制裁的担责人员并没有受到应有的处罚。在贵州六枝少数民族地区，非法套取危旧房改造资金的现象不难见到。尤其在危旧房改造工作上，其作为完全的惠民政策，更是导致此种现象泛滥，以不正当手段套取危旧房改造资金，直接损害危旧房住户的利益，同时也阻碍国家对农村危旧房改造的工作进程，浪费国家财政资金。

出现这种情况，是由于基层工作监管力度欠缺，公平公正公开的工作方法没有有效的监督机制，导致基层工作人员的肆无忌惮，在危旧房评定的工作中偏向“一言堂”。在评定是否符合危改条件时，将评定标准抛开，完全由评定工作人员说了算。据村民李某所说，有些村民已经修建了新住房，而原来居住的老房子仍旧保留，但已经没有居住。在农村危旧房改造政策下来后，便与村寨中负责进行危旧房改造名单上报的人员将达到条件的老房子作为危旧房上报，通过评定后再以新房屋作为改建后的成果上报，从而骗取危旧房改造资金。缺乏公平公正的危旧房改造评议制度，是对危旧房改造政策取得成效的严重阻碍。

(三)监督机制不健全

在进行改造的过程中，农户遇到的困难和问题，都要依靠自己去逐一解决，直接导致了危旧房改造的时限延长，浪费人力、物力，加重农户的负担。同时，对危旧房改造对象的审核不严谨，导致利用不符事实的成果套取资金的类似现象发生。政府对危旧房改造实施对象的监督机制没有建立起来，缺乏对危旧房住户具体情况的了解，以及村干部等村中领导的工作得不到有力的监督，导致了危旧房改造工作的对象确定有失公允，损害了村民的利益。

(四)危旧房住户收入低

危旧房住户实质上即贫困户，负担重、收入低，对于房改所需大量资金，房改补助实乃杯水车薪。贵州六枝少数民族地区的社会保障机制发展滞后，达到危旧房改造条件的住户实际上就是贫困户，收入只能维持基本的生活。若只是进行房屋局部主要承重部件的改造，一些家庭还能勉强承受，但作为农村最为贫困的人群，他们的住房往往是最危险的，需要拆除重建，对于危旧房改造动辄上万元的支出，他们只能望而却步。

在贵州六枝少数民族地区，存在着很多老年人独居现象。一些年轻人自己修建了新房，而老年人依旧留在破旧的老房屋中生活，子女不关心老人居住条件。一种就是孤寡老人，他们经济来源少，维持基本生活都非常困难，更别说危旧房改造所需的巨额资金。这种现象虽然不多，但也有极个别的案例，对于危旧房改造政策，这一群体表示有心无力。对于这种情况，就需要社会保障机制发挥作用，切实解决这一类人群的困难。

五、贵州六枝少数民族地区危旧房的改造完善建议

(一)加强危旧房改造政策宣传

危旧房改造是国家对广大农村实行的一项重大优惠政策，让广大农村群众了解其改建农村的最终意图和决心，是地方政府的职责。在贵州六枝少数民族地区，还存在很多不了解其本质的现象。鉴于此，加强危旧房改造政策的宣传是必要的。新闻媒体必然是宣传首选，根据自身情况制定形式多样的宣传方式，营造农村危旧房改造的良好氛围，让危旧房改造政策深入人心，号召村民积极参与到危旧房改造的工作中。

其次，村委作为最基层的工作机构，对本村具体情况较为了解，制定适合本村的宣传计划，如在村委工作中心张贴公告、将宣传册发放到每家每户、开展危旧房改造工作动员大会等。保证危旧房改造政策能被村民所熟知，深入村中解答村民对危旧房改造的疑问，促进危旧房改造宣传工作的完成。最后发挥村民的自治作用，增强危旧房改造政策的话题性，让危旧房改造成为村民共同关心的问题，成为茶余饭后的话题。

(二)建立健全等级评定制度

完善危旧房等级评定制度，保证农村危旧房改造的民生工程能落到实处，是对危旧房改造工作的基本要求，也是杜绝非法套取危旧房改造资金等投机分子的手段，使有限的资金得到合理利用。

在等级评定时，以召开村民大会等形式，将危旧房户名单公布，供与会村民共同探讨并提出建议，即保证了等级评定工作的公开、透明，也保证了等级评定的公平公正，同时也体现出决议的民主性。村民无疑是最为了解村中住户情况的人群，他们的参与能在一定程度上扼制弄虚作假的现象发生，打消存在如刘某等人违法套取危旧房改造补助资金的侥幸心理。

(三)完善责任监督机制

完善的制度能够使我们的各项工作有步骤、有计划地顺利推进。完善监督机制等保障机制解决政策执行中的资金、人力、执行受阻等困难是推进贵州六枝少数民族地区危旧房改造进程所必不可少的途径之一。

成立危旧房改造专项小组，对危旧房改造户的情况实施调查摸底，确保真实情况与上报情况一致，严厉打击各种形式的造假行为。明确担责制度，若发现弄虚作假的情况，必须有明确的对象对此进行负责，杜绝相互推诿、不了了之的现象发生。倡导村民积极参与民主评议和民主监督，建立民主监督的渠道，全程接受社会和人民群众的监督，让村民有反映问题的地方。确保危旧房改造工作公平公正，减少危旧房改造监督盲区，一定程度上杜绝以权谋私、造假等行为的发生。

(四)整合资源统筹兼顾

资金短缺，一直是贵州六枝少数民族地区面临的一大难题。面对资金短缺的情况，危旧房改造一直采取按批次进行，不可能一次性全部将全村危旧房进行改建，这就出现了谁先谁后的问题。要想使危旧房改造取得重大成效，对于危险住房应高度重视起来，坚持“最危险住房、最困难群众的危旧房”优先进行改造的工作方法，集中资源改善这一类危旧房住户的住房条件。④

劳动力不足也是阻碍贵州六枝少数民族地区危旧房改造工作进程的原因之一。发展本地经济，吸引农民工返乡，鼓励农村留存下来的传统工匠积极参与到危旧房改造中，同时引导村民发扬互帮互助优秀传统文化，为危旧房改造提供劳动力，实现危旧房改造中人力保障。

适当加大优惠力度，提高对特困人群的补助资金，是保证其危旧房得以改建的关键。政府需加大对新农村建设资金投入的应用，整合各类项目资金资源，最大限度发挥资金效力，从而推进危旧房改造进程，切实改善农村危旧房住户的住房条件。

六、结论

危旧房改造政策作为一项重大的惠民政策，是党和国家关注民生问题的一项重大举措。切实搞好危旧房改造工作，使农民从中受益，使广大农村的民生问题得到改善，提高农村住房的抗灾能力，是对各级政府的基本要求。

贵州六枝少数民族地区危旧房改造工作存在许多问题，本文就其最突出的几点进行研究，并具有针对性地提出改进建议。补助资金使用不当、受补助对象的瞄准度不够、监管难度大等原因是贵州六枝少数民族地区危旧房改造进程较为突出的阻碍因素。融资解决资金匮乏难题，完善补助对象评选流程解决对象评选难题，以行政和法律手段控制基层操作中的不规范，促进透明、公开的接受全民监管的态度解决监管难题等，是迫切需要解决的。

危旧房改造工程浩大，需做好打持久战的准备。农村危旧房问题想要得到完全解决，切实提高我国农村总体居住水平，加快社会主义新农村建设取得更大成就，农村得到进一步发展显得尤为重要，是农村各项政策取得成效的关键。农村经济发展水平很大程度上制约着危旧房改造的进程，坚持发展农村经济，完善农村社会保障机制，才能从根本上保障农村居住水平的提高，保障危旧房改造工作在农村取得成效。

【注释】

①向小玉.我国农村危房改造中的影响因素研究[D].重庆大学,2014.

②王卫红.试论农村危房改造的“贵州模式”[J].安徽农业科学,2011,(21):13183-13189.

③王卫红.试论农村危房改造的“贵州模式”[J].安徽农业科学,2011,(21):13183-13189.

④吴大旬，王卫红，陈延安.浅析贵州农村危房改造的成效及其原因[J].科技信息,2011,(01)：177-181.

[1]吴欣.农村危旧房改造中的政府行为研究[D].湖北:华中科技大学,2010.

[2]廖军,冯家寿.农村危房改造应做好7项工作[J].中国减灾,2008,(11):36-37.

[3]向小玉.我国农村危房改造中的影响因素研究[D].重庆:重庆大学,2014.

[4]何彪，唐红梅.民族地区危房改造与少数民族传统民居保护——以贵州省黎平县侗族为例[J]贵州民族大学学报:哲学社会科学版,2013,(5)：34-40.

[5]吴大旬,王卫红,陈延安.浅析贵州农村危房改造的成效及其原因[J].科技信息,2011,(1)：177-181.

[6]贺顺奎.贵州农村危房改造及县级财力不均衡的思考——基于县域经济的视角[J].农业经济,2012,(7):90-92.

[7]龙明玉,刘志林.贵州省农村危房改造保障机制[J].建设科技，2011,(3):29-31.