持续改进高校预算管理探讨

郭　宏

摘 要:根据教育部、财政部颁发的教财[2007]1号文件第十三条的规定,“高等学校应加强预算管理与控制,强化预算的权威性与严肃性,充分发挥预算在资源配置中的主导作用。”高校预算管理的持续改进是一个长期任务。文章以“做事”与“筹钱、花钱”的有机融合为切入点与视角,重新诠释高校预算管理的重要性,分析高校预算管理实践中的认识误区和存在的问题,进而提出持续改进高校预算管理的几点建议。

关键词:高校预算管理 管理流程 绩效评价 持续改进

中图分类号:G647 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-099-02

引言

高校的正常运行与稳健发展离不开“经济”,离不开收收支支。“凡事预则立,不预则废。”将一定期间内(通常为一年)学校要做的事按计划、有步骤地配置以相应的经费保障,并对经费使用的进度、经费使用的效益效果进行跟踪监督检查评价,就是预算的全过程管理,也是高校筹钱、花钱与做事的有机融合。研究作为高校财经管理核心的预算管理,如何以货币形式准确表达学校的全面运行计划,如何将校内的作业责任层层分解到个人并敦促个人为其业绩负责,如何规范预算管理流程,如何加强预算管理内部控制等,对促进学校有限的教育资源配置趋向帕累托最优具有极其重要的意义。

本文从高校预算管理实务出发,分析归纳高校预算管理实践中的现象与问题,以“做事”与“筹钱、花钱”的有机融合为切入点与视角,重新诠释高校预算管理的重要性,分析高校预算管理实践中的认识误区和存在的问题,进而提出持续改进高校预算管理的几点建议。

一、高校预算管理的重要性

1.预算收支计划是做事计划的具体落实。学校要做事,必须先要心中有数,然后看是否能筹到钱。有钱才能办事,先要有做事的规划及计划,然后有收入计划,再有支出计划。先算后花,将做事计划具体落实。

2.预算管理是单位做事、筹钱、花钱规范管理的牛鼻子。学校要稳健发展,必须遵纪守法,做事、筹钱、花钱要符合国家及主管部门的规定。国家规定实行大收大支,一切收支都要纳入预算,还要符合政府采购、财政收支国库直接拨付的有关规定,资金的筹集、使用过程、使用效益效果等要接受财政、教育、审计等行政主管部门的检查与监督。特别是近年来,不少高校的财政预算执行要接受人大全程跟踪监督,这对高校经济运行、预算管理的合法性、规范性、效益性提出了更高的要求。高校通过收支预算体现学校预算年度内要做的事情,预算一旦确定后,严格执行并定期进行执行差异分析,有利于总结经验教训,便于以后年度通过预算编制与调整达到“做事”目标。抓住了预算管理这个牛鼻子,高校的经济运行就能持续有序,学校的资源配置才能更有效率。

3.预算编制的准确性及预算执行的效益性是学校各级负责人管理水平的综合体现。预算,不仅仅是财务预算,更不仅仅是财务做的预算,而是高校各院系、各部门当家人共同做的预算。预算管理,也不仅仅是财务部门的主要工作,而更是各单位、各部门当家人的管理工作。预算编制的准确性、预算执行结果的效益效果性体现了各院系、各部门当家人当家理财做事的综合水平。

4.加强预算管理是促进学校干部廉政建设的需要。预算管理,不外乎收支两个大的方面的约束。一是规范收入管理,理清收入来源、渠道与计划金额,防止乱收费和私设“小金库”;二是规范支出管理,促进教育资源支出结构优化,该保证的支出要充分保证,不合理的支出坚决砍掉,防止浪费,聚合学校有限财力用到刀口上。预算约束,是对干部约束的一个重要方面,也是促进干部廉政建设的一个重要方法及手段。

二、高校预算管理中的认识误区

1.误解预算编制的起点不是“事”,而是“钱”。学校有些同志认为,领导给多少钱,我就干多少事,没钱我就不做事。但是作为一个单位、一个部门,生存的前提条件是要“做事”,在为社会、为学校相关部门提供产品与服务。高校及其所属院系、教学管理及教辅部门、管理及其他支持服务部门要生存、要可持续发展,同样必须要“做事”。各院系及部门可根据学校的中长期规划及年度规划,将要做的事情细化,再辅以经费预算。在学校统筹安排确定预算后,要做的“事”及要筹集的“钱”和要花费的“钱”才能有机融合起来。

有些同志编制经费预算“头戴三尺帽,随时准备砍一刀”。资源使用部门与资源配置领导之间存在着“博弈”。但学校如果实施“事”的完成情况与“钱”的花费情况相结合的业绩考评,将会减少这种“博弈”。

2.误认为谁要来的钱谁做主。一些专项项目负责人认为,其要来的专项资金想怎么花就怎么花,花在哪个方面都可以。我国绝大部分高校属于全额拨款的一级预算单位,不管什么渠道什么资金来源,其支出都要符合国家及高校的财经法规,其收入来源、票据使用、支出比例、支出内容等都要符合有关规章制度。

3.误会年底财务“催花钱”而不是“催办事”。一般到11月至年末,学校的一些部门可能会接到财务部门的电话,要赶在12月30日前完成财政预算收支计划,否则按照现行规定学校的财政拨款会被“归零”处理,一些同志误认为财务部门这是在催着突击花钱。其实,财务不是在“催花钱”,而是在“催办事”。钱没有按计划花完,除了有关部门厉行节约的因素外,绝大多数是部门未能按期完成“做事”计划。如果因为相关部门不能及时办事而使得财政拨款额度作废,对学校而言,也是一种损失。学校当年要办的事情未办好,以后年度要办却不一定能得到财政资金资助。

在预算执行过程中,也不排除存在着个别部门年末突击花钱现象,这不仅说明该部门(或该专项)的预算编制计划与实际偏差较大,还说明部门负责人或项目负责人未按计划办事,未按规定接受预算约束。

三、高校预算管理中存在的问题

1.重收入筹集、轻支出控制,重项目投入、轻项目绩效评价。创收、资金筹集因为直接关系到现金流入,学校一般都非常重视,但是学校支出的规模、支出的效益效果往往被忽视或轻视。学校预算编制一般遵循的是“以收定支,收支平衡”的原则,收入确定后,先保障人员经费及应付学校“开门七件事”的维护维持性的刚性支出,若有余钱再用于学校发展性支出,这种思路在预算管理实践中轻视了支出的有效控制。在高校的预算执行过程中,项目的立项可行性论证、项目预算执行的过程偏差分析、项目完成后的绩效评价尚有欠缺,有待改进。

2.预算编制的真实性、准确性有待提高。学校各部门的预算特别是各种资金来源的专项项目支出预算仍然存在真实性、准确性不够的现象。一些项目执行起来偏差较大,甚至有的项目只是套用原项目名称,而执行内容完全与预算不一样。有的项目,实施招投标的标的甚至超过原预算的50%。专项项目预算追加、项目预算变更也未严格履行预算追加、预算变更的程序与手续。

3.预算责任分解不及时。有些专项是由学校的有关职能部门统筹管理,其预算责任要层层分解到具体执行人员手中,个别项目如果分解下达不及时,造成当年专项预算不能当年完成。例如学科建设专项、精品课程建设专项由院系或教学资源建设归口管理部门统一管理,经费预算额度确定后,再进行相应的学科建设、精品课程建设项目申报评审,预算执行进度受到严重影响。

4.非财政拨款专项缺乏预算控制。除了财政预算由财务部门归口统一上报下达外,高校内的其他资金来源的专项如教育主管部门及其他部门拨入的、其他渠道申请得到的专项,其预算编制、预算执行明细、预算执行绩效相对于财政专项而言缺乏规范的管理。预算编制的上报、预算明细等事先并未在财务部门备案,一笔资金到账,财务人员不知道是主人是谁,也不知道是什么项目的资金。好不容易找到“钱”的主人了,由于没有预算支出明细,财务无法按照预算控制其支出明细项目内容及金额。而专项在项目结题或结束时往往要接受审计检查与监督,这时候再补预算明细,造成工作效率降低。由于非财政拨款专项缺乏严格的预算控制,项目预算管理不严,项目执行绩效打折,资金使用很不规范,有挤占挪用、损失浪费现象。

5.预算编制质量、执行情况好坏与部门负责人(项目负责人)绩效考评奖惩脱节。高校所属的一些单位和部门是以单一经济指标方式约束激励的,一些下属单位或职能部门的预算极其简单,只有收、支、余三个大数,没有相应的收支明细。并不是这些负责人胸无计划,实际上,收支明细都在这些单位或部门负责人的心里。预算越明细,约束越严格,如果预算编制质量、预算执行情况与单位或部门的绩效考评奖惩脱节,预算编制主体不会将预算明细,也不愿严格执行预算。

6.专项预算执行情况的监督检查有待加强与深化。对于校内的专项,部分高校目前基本上没有绩效评价过程,一些专项连简单的验收过程都没有,单位花了钱,却很少有书面验收合格的资料留存备查;另外,对大额专项资金预算执行情况未实施全面监督检查,对小额专项资金预算执行情况未实施抽查,也未对专项的预算执行差异剖析原因。没有第三方的参与和监督,就不能营造良好的预算管理内部控制环境,也不利于以后的预算管理工作的改进与提高。

四、持续改进高校预算管理的建议

1.先事后钱,明确预算编制依据。事权决定财权,学校和院系、职能部门根据目标、规划、计划、具体项目,确定一年要做的具体的事情,编制业务计划,作为预算编制的基础。

预算将学校内部的作业责任分派到院系、职能部门及具体个人,并让这些部门负责人及项目负责人能对其业绩负责。

2.加强预算编制与管理的制度建设,规范预算管理流程与责权划分。高校应结合学校预算管理的实际情况,对原有的预算管理、财务内控制度进行修订完善,规范预算管理流程并加强宣传;明确各所属单位、部门在预算管理中的角色、职责、权利;在预算流程控制上强化学校业务归口管理的职能部门的作用,如设备更新、添置、维修预算先由设备管理部门审核把关,对外投资预算由财务部门审核把关,信息化建设预算由信息管理中心审核把关等等;在各业务部门或专项负责人进行各类专项预算编制申报时,归口财务管理部门或预算管理办公室统一汇总上报,至少要抄报财务部门一份备案;在预算审批中,先进行“事”的审核再给予“钱”的配套,“事”的审核由学校各业务归口管理的职能部门初审;在不同资金来源的专项得到审批后,要根据审批经费情况及时修改专项预算并在经费审批部门批准后及时抄送财务部门以便执行控制;年中“事”有变化时,干“事”部门及时履行预算追加预算变更的程序与手续;发生实际预算执行差异由做“事”的部门进行原因分析。总之,要在预算管理全过程中充分体现制度的规范与约束。

3.实施和推进项目绩效评价,并将评价结果与干部考核奖励相结合。理性经济人“不会做领导期望他做的事,但会做考核他的事”。借鉴财政专项绩效评价办法与指标,实施和推进高校不同资金来源专项的项目支出绩效评价工作,充分利用项目绩效评价结果,将评价结果作为核定各部门以后年度预算的重要依据,对绩效优良的项目部门与项目负责人,安排专项预算时优先考虑;同时将评价结果作为干部考核晋升奖励的重要依据,通过实施和推进项目绩效评价,将所办的“事”的绩效与所花的“钱”有机结合起来,逐步确立以结果为导向的预算绩效管理理念与机制。

4.加强预算执行审计监督,完善预算管理流程的内部控制。对于高校的预算编制,内部审计部门可以事先介入,对预算编制的依据、预算编制的过程实施审计调查;对预算执行过程实施跟踪审计;对预算执行结果特别是专项预算的执行结果进行绩效审计。至少每年按照一定百分比对专项的绩效及预算执行情况实施抽样审计,以便加强预算执行的审计监督,完善学校预算管理流程的内部控制。

5.进行预算管理相关知识、技能、规定的培训,提升预算参与者的管理水平。由学校预算管理委员会或财务部门每年根据国家及主管部门的预算管理要求,对学校所属单位、部门负责人、项目负责人及“预算联系人”进行预算编制、预算执行、预算控制等有关规定及知识技能培训,提升单位或部门负责人、项目负责人及员工的全面预算管理业务水平。

高校预算管理的持续改进是一个系统工程,涉及学校的各个方面以及每个部门,只要预算管理将筹钱、花钱与做事有机融合起来,只要事权与财权及业绩考评有机结合,预算管理将在学校的经济运行及管理中发挥越来越重要的作用,教育资源的配置效益与效果将会得到不断提高。

参考文献:

1.刘俊勇.全面预算管理:战略的观点.中国税务出版社,2006

2.【美】威廉.拉利主编,王斌等译.预算管理手册.人民邮电出版社,2007

3.陈健.预算管理:花钱与做事的融合之道http://finance.qq.com/a/20090117/000404_1.htm[EB]

(作者单位:上海电视大学 上海 200433)(责编:若佳)