基本公共服务均等化应是当下反贫困的重点

迟福林

经过30年的改革发展，中国开始由以解决温饱为主要任务的生存型社会向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡。其中，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为新阶段的突出矛盾。在这个特定背景下，实现基本公共服务均等化已成为新阶段反贫困的重大任务。

基本公共服务不到位是新阶段致贫的重要因素

与30年前因缺乏基本生存条件导致贫困不同的是，当前的基本公共服务不到位、公共产品短缺，是贫困产生、积累和代际传递的重要根源。

以基本医疗为例，2003年第三次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，大约三分之一农村贫困人口都是因病致贫；而1998年进行的第二次全国卫生服务调查发现，疾病还只是致贫的第三位因素。国家发展与改革委员会制定的《医药行业“十一五”发展指导意见》披露，全国每年大约有一千多万农村人口因病致贫或因病返贫。中西部地区的状况更为严重。2006年，笔者在西部调研时了解到，西部70％～80％的新增贫困人口都是因病致贫、因病返贫。

再以教育为例，在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一，特别是农村家庭，教育花费已经成为他们的“头号”家庭开支。因此，政府教育支出对减少贫困具有重大作用。有研究发现，每一万元的教育投入可以使12个人脱贫，在西部地区的效果更加明显，可以使19个人脱贫。

当下的反贫更要重视公共服务供给

新阶段的反贫困，不仅要重视名义收入状况，更要重视基本公共服务的供给。

改革开放30年，中国以经济增长消除贫困的模式取得了成功。中国的经验主要是：第一，经济增长使全体社会成员都分享到经济增长的好处。第二，经济增长带来财政收入的快速增加，使财政性公共服务支出总额成倍增长，这对反贫困起到了重要的推动作用。第三，经济增长带来绝大多数家庭收入水平的明显提高。

进入新阶段，要客观地看到，以经济增长消除贫困的效果趋于递减。数据表明，1978～1990年，中国GDP每增长—个百分点，可以减少贫困人口1320万，到了1991～2000年，这一数值下降到380万左右，进入新世纪以来，则进一步下降到100万。为什么会出现这种现象?

首先，目前新增贫困的突出矛盾不仅是收入低下问题，更多地与基本公共服务短缺直接相关。例如，第五次全国人口普查显示，农村劳动人口人均受教育年限为7.33年，与城市相比平均受教育年限少了近3年，这是农村贫困发生率比城市高的一个重要原因。2006年笔者在青海一个县调研时了解到，当地劳动力平均受教育年限只有4年。

其次，经济增长吸纳就业的能力不断趋弱，使反贫困的效果受到影响。在就业仍然是人们获得收入主要手段的情况下，经济增长中就业弹性的下降，使经济增长的反贫困效果逐年递减。

最后，中国经济社会发展的严重不均衡，使城乡、区域差距和不同社会群体参与分享经济增长成果的程度不同，进而影响反贫困的效果。发展不均衡使贫困人口分享经济增长的好处具有明显差距。与此同时，通过再分配反贫困的重要性越来越突出。

城乡基本公共服务如何均等化

30年来，不断扩大的城乡差距成为反贫困的焦点。由于城乡经济社会发展水平的差异，城乡基本公共服务水平可以有差别，但制度应当统一。未来5～10年，推进城乡基本公共服务均等化，应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度：

第一步，完善体系，尽快实施农村养老保险制度，使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。

第二步，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。随着城镇化水平逐步提高，用5年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的对接。

第三步，逐步提高水平。再用3年左右的时间，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。

保障贫困群体的发展权益

新阶段反贫困的实质在于承认和保障贫困人口的自身发展权益。这些权益集中体现在贫困群体的发展能力和发展机会上，与义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务直接相关。

例如，在教育方面，据国家统计局农村社会经济司的调查，在劳动力素质上，贫困和低收人人口中劳动力人均受教育年限分别为6.5年和6.8年，比全国平均水平低1.5年和1.2年，文盲率分别为16.8％和14.4％，比全国平均水平高9.9个和7.6个百分点。受教育水平的低下直接制约了贫困群体的发展能力，使他们难以把握发展机遇。

再例如，在医疗卫生方面，有研究发现，贫困地区居民的两周患病率是全国农村平均水平的1.6倍，两周患病天数是全国农村平均水平的2.10倍，因病休工天数是全国农村平均水平的1.74倍。农村贫困地区特困家庭的两周患病率、两周患病天数、两周休工天数和两周卧床天数均明显高于全国水平。

因此，从现实情况看，为城乡困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，可以保障他们的发展权益和发展机会，在相当大程度上缓解其贫困程度，提高可行能力，帮助他们逐步走出贫困状态。

重点是保障农民工发展权益

当前中国城乡、区域问题集中体现在农民工问题上。由于制度安排的缺乏，广大农民工的发展机会和发展权益难以得到有效保护，如劳动权益得不到充分保障、劳动收益长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。这使得很大一部分农民工处于低收入贫困状态，生活质量难以提高。例如，有分析表明，2006年农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1％，差距悬殊。

再以农民工子女的义务教育为例，现行体制抬高了农民工子女义务教育的门槛。据国家统计局的调查，35.95％的农民工认为，他们的子女在城里就学所遭遇的最大困难是学费高；27.62％的农民工认为，他们的子女在城里就学所遭遇的最大困难是没有城市户口，还有16.15％的农民工认为自己的子女在学校受歧视等。在教育机会方面的不平等有可能在农民工群体中产生代际贫困。在快速工业化、城镇化的背景下，保障农民工发展权益，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为反贫困的重点问题之一。

新阶段农民工的基本公共服务供给问题既涉及地区协调，又涉及城乡对接。这就需要中央政府统一政策，在更高层面进行统筹。总的来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民的基本公共服务。例如，农民工为城市建设做出了巨大贡献，在实施城镇低保住房、困难家庭住房救助制度时，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房救助的范围。

能有效扩大内需

中国绝对贫困人口中，60％以上在农村，如果以基本公共服务作为重要指标之一，农村相对贫困人口会更多。以基本公共服务均等化为重点的反贫困，不仅能够明显提高中低收入群体的消费预期，有利于刺激居民消费，而且可以明显拉动投资。

刺激消费、扩大内需，应当充分估计基本公共服务投入的重大作用。初步测算，未来12年，将基本公共服务财政投入每年提高1～1.4％，平均每年投入5千亿～6千亿，总计投入财政资金6.42万亿，到2020年就可以初步实现城乡基本公共服务均等化的目标。从刺激消费和保持中长期经济持续稳定增长的客观要求出发，应当逐步把扩大内需的投资重点转到城乡基本公共服务均等化上来。这样，不仅可以起到扩大内需的作用，而且可以有效地推进反贫困进程。

总之，新时期的反贫困，不仅要求加快政策调整，而且要求着力推进基本公共服务均等化的制度创新。