上海闵行：预算监督遭遇尴尬

徐　笛

1月7日，深冬的上海飘着细雨，寒意更浓。

10时整，闵行区疏影路258号107室内，空气温润，不时传出朗朗笑声。一位话音沙哑、银发斑驳的老者正用上海话议论着，言语中不时出现“解放思想的字眼。

他是闵行区人大常委会副主任凌耀松，参加了十余年人代会，连年负责审查预算草案，但今年，他带着与以往不同的期待。

这里正在进行的是闵行区四届人大四次会议，这位“老人大”期待的是一份特殊的议案——预算草案修正案。什么是预算草案修正案?它可简单理解为人大代表提出的修改政府花钱计划的议案。这在国外并不鲜见，但在中国尚无先例。

闵行区人大冀望在今年成为勇敢的“吃螃蟹者”。但是结果却让凌耀松失望，因为并没有代表提出修正案。

“鼓励代表提，也有制度保障，却无人响应，这一方面说明预算草案编得较为合理，但另一方面也说明预算工作的关注度还是太低了。”凌耀松摇摇头。最终，闵行区的这一具有突破性的尝试“只开了花却没结出果”。

不再“举举手、划划圈”

近几年来，闵行区的公共预算改革走在全国前列。

2008年12月9日，闵行区人大常委会就两项民生工程的预算召开了公众听证会，这是国内首次以普通公众为主角的预算听证会。

“首开先河”、“开创性意义”、“堪称解放思想”……闵行区推行公共财政的努力被媒体赋予了相当高的评价。不过，凌耀松很冷静。

“这些其实不算是改革，”他说，“以前我们习惯性地认为钱是政府的，怎么花是政府的事，但预算法规定人大对本级政府预算进行审查和批准，人大及其常委会对预算、决算进行监督，我们做的都是法律已规定了的东西。只不过长久以来，由于认识不到位和其他原因，大家—直没有做。”

在凌耀松和闵行区人大常委会财经工委主任顾宏平看来，这次预算草案修正案的改革更具有改革的特性，因为这是《预算法》中并未明确规定的。

对于预算草案，代表们以往都是“举举手、划划圈”，而这次改革，代表若是有意见要求修改，改后的预算还需重新经人代会审查批准，“这着实是件大事。”顾宏平说。

“党委是坚决支持我们的。”他告诉本刊记者。

2008年7月，闵行区委四届六次全会通过了《关于加强财经工作领导的意见》，明确写道：“区委支持区人大依法履行职能，加强监督，强化区人大对重大财经工作事项的审查决定和监督职能。”

为落实党委意见，5个月后，闵行区人大常委会通过了预算草案修正案的提出办法。

办法规定，代表十人以上联名可提出修正案，但只能在花钱总数不变的情况下做加减法，比如把卫生局计划花的钱挪到教育局，总数不能动，要保证预算不伤筋动骨。修正案由大会主席团审查并决定是否列入大会议程。表决通过后，政府再据此修改财政支出计划。

12月15日，修正案办法发到闵行区人代会各代表团团长手上。4天后，俗称“大黄本”的2009年预算安排表发到了255位代表手中。安排表共90页，不同部门预算支出结构都以饼图标出。

12月29日，区人大代表齐聚闵行区人大常委会，接受了一次“有目的”的培训。财政部财政科学研究所教授陈穗红和中国政法大学教授蔡定剑，专门为代表讲解如何看预算安排表，如何提出预算草案修正案。

顾宏平说，这些准备使预算草案修正案的工作有了“知识基础、信息保证和制度保障”。

专门让代表“找茬儿”

一般而言，重要会议都在整点或半点开幕，区县人代会通常在上午10时开幕。而闵行区四届人大四次会议开幕时间却选择在1月6日上午9时45分开幕。

到11时，闵行区区长陈靖做完了政府工作报告，一位首次报道闵行区人代会的记者以为上午会议结束了，便开始收拾提包。

谁知几秒钟后，闵行区财政局局长季佩坤走到了话筒前：“我受区人民政府委托，向大会报告本区2008年财政预算执行情况和2009年财政预算(草案)的情况。”

预算报告也要“念”，这让与会者感到新鲜，因为在各省市乃至全国人代会上，预算报告都只发给代表“看”，而非读给代表。而这正是此次阂行人代会提前15分钟召开的原因。

“念出来是为了引起代表的重视。”凌耀松说。

11时40分，季佩坤念完了预算报告，上午会议结束。

凌耀松匆匆吃过了午饭，走上三楼，走进议案组办公室，径直奔向放议案的办公桌，值班工作人员立刻汇报：“凌主任，还没有收到预算草案修正案。”“我估计这回未必会有”，即便如此，凌耀松还是交代，“下午你们再到各个代表团组收收看吧”。

凌耀松的预感没错，直到会议结束，并没有代表提出修正意见。在后来的审议中，预算报告的关注度明显低于政府工作报告，绝大多数代表的发言都是针对政府报告。

预算报告没遇到什么阻力就通过了。但这并非凌耀松想看到的。“体育局上千万预算，竞技体育投入占47％，群众体育只占18％，在‘大黄本上有这个饼图，我们是区一级办体育事业，又不需要培养顶级运动员，应该更多投在群众体育才对。我认为这个支出结构不合理，代表就此提出—个议案不是很好吗!”

为了让代表们能够看到预算报告，闵行区人大颇费了一番心思。

“大会前我们跟财政局反复沟通，用饼图、柱图、表格显示预算变化，还特意让财政局加上了特别说明，就是让代表从说明里面‘找茬儿，”顾宏平说，“不应该看不懂。”

但是，仍然没有代表提出修正意见。究竟原因何在?美国的议员审查预算要花大半年，

而我们只有几天

仍有代表认为预算草案不好懂。比如，“大黄本”里，闵行区委机关报闵行报社的预算安排有四种图示——表格、饼图、柱图和新闻图片。柱图中显示2009年预算为578万元，比2008年多了76万元。饼图表明预算中75.39％用于专项业务，24.61％用于其他事务。“专项特别说明”中写着预算增加是因印刷份数多了1万份，费用递增28万元，同时增加专版宣传经费20万元，新增政府购买服务39.8万元。

“虽然这一页看上去挺清楚的，但还是不太懂。”对于一直在七宝静安新城居委会工作、已年逾半百的基层代表谢丽菁来说，尽管参加了培训，但读“大黄本”仍然“挺困难的”。上海佳龙包装印务有限公司总经理王宝龙代表“只是翻了翻‘大黄本，没想过提修正案”。至于原因，“你也明白，企业发展是要靠政府扶持的，闵行区政府对我们企业非常关心，为我们做了很多实事儿。”

实际上，季佩坤也期待着修正案。“这么多工作，不可能万无一失，大家都来参与挑错，发现问题提出来改正了，才能提高预算的科学性。”他说。

在顾宏平看来，预算草案修正案无人问津也与代表结构有一定关联，“我们代表中还有一定比例是党派指定的，让他们提，可能会有顾虑”。

不过，在浦江镇党委副书记、镇长马顺华看来，却另有原由。“在旁观者看起来不合理的地方，其实是藏着很多无奈的。”这位不到而立之年、身材清瘦的年轻镇长摊开双手说。

对于凌耀松提出的体育局在竞技体育上投入47％资金一事，马顺牮说：“旗忠网球中心建在闵行，是举办高水平网球大师杯赛的，要投入人力、物力维护，需要钱，现在这个场地还不具备向群众开放的条件，这部分投入只能算在竞技体育部分。”

当然，马顺华并不认为预算报告就完全没有问题，但是“你要提出修正意见，必须要有充分的依据和理由，这不但需要专业人士去做，还得花费大量的时间，美国的议员审查预算要花大半年，而我们只有几天”。

“2008年4月，闵行区政府部门就启动了2009年预算的编制工作，如果我一直参加编制，充分了解国家、市级、区级政策信息，又听了不同部门的立项理由，或许现在我能够提出别人驳不倒的修正案。”马顺华这样认为。

但是，在目前人大代表都是兼职的情形下，这样的全程参与又如何实现?王宝龙坦率地告诉本刊记者：“我是总经理，平时的工作也有不老少。”

闵行区预算监督遭遇的尴尬说明，预算公开仅仅是第一步，接下来的问题更为复杂。