滨海新区土地集约利用：基于合作治理的研究

陈桂生

摘 要:滨海新区土地集约利用制度是综合配套改革区试验的重要组成内容。从治理的制度层面对开发区土地集约利用进行研究还有较大空间。在厘清政府主导行为边界前提下,细分滨海新区土地市场,激励土地利用的利益相关者的多元参与和合作治理具有现实可行性。其合作治理的路径主要在于合作的空间、主体和向度等范畴的延展。

关键词:合作治理;土地集约利用;滨海新区

中图分类号:F127.9 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)05-0072-04

一、问题的提出

开发区土地集约利用,旨在新区开发土地上进行密集投入并取得较高产出的同时,使开发区在更高层次上形成有序发展结构,获得经济、社会和生态效益兼顾的土地利用。诚然,土地集约化、转变经济增长方式契合了我国“走新型工业化和城市化道路”国情的发展要求。近二十年来我国开发区建设也取得了一些喜人的成就,但是不可否认,一直以来我国大多数开发区采用的是外延扩张、数量增长的粗放发展模式,过多地注重增长数量而忽视了发展质量,这导致了某些开发区在土地利用方面的用地结构不合理、土地闲置浪费、生态环境质量下降等问题的产生。

滨海新区在土地利用的投入强度、利用程度、产出效果和持续状况等方面显示了示范经济区的优势,然而,因不同层次土地利用主体对集约利用目标关注角度不同,所造成的利用效果偏离价值取向的问题依然存在。实事求是地说,新区现行管理体制的作用是双重的,一方面促进了土地资源的开发、保护,另一方面也制约着土地资源市场化配置效率的增进。

土地管理体制改革是天津滨海新区作为全国综合配套改革试验区,先行试验的重大改革措施之一,具有极为重要的示范意义。党的十七大提出要“加快转变经济发展方式,推动产业结构优化升级”,要求作为国家经济增长第三极的滨海新区,在加快转变经济发展方式上取得重大进展。因此,在政策体制层面,如何引导滨海新区不断改善产业结构,寻求符合区域乃至国家发展要求,逐步提高开发区用地的资金聚集度和产出率,从而体现开发区对于推动全社会经济发展的窗口和辐射作用等问题,亟待进行深入研究。我们认为,多元参与模式下的合作治理应成为开发区土地管理不可或缺的管制替代性工具。

二、开发区土地集约利用研究现状

国外较少以土地集约利用为对象做专题的研究,但国外学者在城市规划学、经济学和地理学等学科研究中,几乎都将土地资源集约利用作为土地利用的重要研究内容。土地集约利用这一概念最早来自于大卫•李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究,它是指在一定面积土地上集中投入较多的生产资料和劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。之后,德国经济学家屠能、英国经济学家马歇尔、美国土地经济学家理查得•T•伊利、德国农业学家T•布林克曼等都对土地集约利用的概念进行了进一步的研究。英国经济学家詹姆斯•安德森所创立的级差地租理论已成为土地集约利用的理论基础。二战后,迫于城市发展和经济增长的压力,一些国家纷纷推动城市土地集约利用的实践,它们主要通过模型设计、回归分析等方法定量得出集约利用的结论并取得了很多有益成果(Teye,1988;Milne,1991;Brohman,1996)。即便如此,在借鉴的层面将这些理论应用于我国开发区土地行政的实践,还存在一个如何合理转化的问题。

国内学者对开发区的土地集约研究是新近的事情,但对城市土地资源集约利用研究方兴未艾,对该命题的认识也逐步明朗化。马克伟认为,城市土地集约经营是通过对单位面积土地多投放活劳动和物化劳动,来提高土地资源利用率,增加建筑物层数,以期提高土地的经济功能和负荷能力;肖梦认为,城市土地集约化使用是指多维利用城市土地立体空间,并使其一地多用;毕宝德认为,城市土地集约经营旨在获得单位土地面积最大收益;潘锡辉等人则认为,城市土地资源集约利用是通过宏观调控,合理安排和优化配置土地资源,最大限度提高土地资源利用率和单位面积土地投入产出率,促进以土地作为生产要素的市场、行政的最佳配置,达到社会价值和经济价值的最大化[1](pp.16-18)。

目前国内学术界对于开发区土地集约利用的研究总体上呈现如下特征:在前提条件上,明确为开发区土地布局合理和结构优化,但是对其对策属性缺少辩证和全面的认识;在目标上,确定了开发区土地资源利用应达到良好的经济、社会和资源、生态效益,但大多局限于经济学、土地规划意义上的研究而缺少政治逻辑的考虑;在指导思想上,主张土地资源可持续利用,但大多对行政制度(行为)的持续推进作用论证不足;在土地资源集约影响因素上,既有成果证明投入与集约利用之间并不存在直接的线性关系,但在研究视角上,大多过分地从技术经济层面运用模型建构、回归分析等数理方法,而较少进行与之相对的制度研究;此外,就个案研究而言,较多研究我国苏州、青岛、武汉等其他开发区土地利用问题,对滨海新区这一特定对象的土地利用的研究还比较欠缺。因此,尽管国内外学术界对城市土地资源集约利用的研究成果与日俱增,但对开发区土地集约利用研究还存在深入研究的较大空间,特别是对滨海新区这一特殊对象更是如此。

三、滨海新区土地合作治理模式及其可行性

(一)开发区土地合作治理模式

20世纪后期,人类开始了后工业化的进程,与这一进程相适应,人类的社会治理也发生相应变革,正逐步从工业社会的以政府为中心的、以控制为导向的统制治理向多元参与式的合作治理转变。质言之,合作治理打破了政府对社会治理的垄断,是一种由多元治理主体通过合作互动的方式而开展的社会治理。与市场经济发展趋势相适应,美、法、日、英等发达国家,在其新区开发过程中都制定并实施类似于“官民合作治理”的土地管理体制——即由“责任明确、各司其职”的土地行政机构和企业、民间组织等非政府组织进行分工合作,政府、市场和各种协会组织彼此协调又相互约束,共同促进土地的集约化利用。

土地合作治理模式具有多元的行为主体,它既包括作为核心主体的政府,也包括第三部门、市场中的厂商以及直接参与公共生活的公民等。这种多元化而非同质化的特性更有利于非政府的自治力量的形成与发展,使不同层次的利益相关者通过分工与协作、互惠性的交换与民主协商达成共识,结成治理公共事务的共同行动网络。它通过开展多种形式的合作,使这一治理模式主要不再是一个继续在政府中心的前提下扩大参与的问题,而是一个打破“中心-边缘”结构的合作治理模式。

按照合作治理的逻辑,在土地规制问题上,政府及其土地行政机构的主导作用,应建立在把握当前开发滨海新区现状及其发展趋势上,以及合理界定政府主导的行为边界。在深入实际的基础上,在观念层面应逐步渗透如下行政理念:“政府主导”不是“政府主宰”,摒弃计划经济高度集权遗留下来的土地行政模式;“政府主导”不是“政府主财”,即不应由政府的财政拨款包揽一切,使市场主体丧失土地配置和收益的机会;“政府主导”也不是“政府主干”,政府不应进行垄断经营式的直接划拨土地。简言之,政府主导应以合理的行为边界为前提。大致说来,开发区政府的主导作用应指向三个方面——培育、规制和服务协调。相应地,它应该体现为:一是健全土地市场机制和完善市场体系;二是制定实施合理的产业政策;三是保障政府和企业等其他土地利用主体之间基于利益共享的合作关系。

就企业、居民等其他涉地利益主体以及非政府组织而言,应通过各种合作形式,将行动者限定在利害相关的网络中,从而减少机会主义行为。通过彼此间持续的合作,积累经验,改进过去的行为方式,进而提高土地政策效率。在土地政策制定网络中,各治理主体通过多层次的对话和全方位的协商,不断地交流信息、共享资源、减少分歧、努力增进合作,在改善互动关系的同时达成各方都可接受的土地政策或方案。

(二)滨海新区土地合作治理的可行性

理论上,合作治理的本质源于多中心主义。客观地说,多中心理论的许多经验研究其实就是着眼于发展中国家的现实而发展起来的。埃莉诺•奥斯特罗姆认为,存在于发展中国家的许多本土制度都具有无中心特色,这些具有无中心性的本土制度与多中心的制度安排原则具有基本的契合性,并且表现出旺盛的生命活力,是多中心制度发育与完善的适宜场域。这是因为,本土制度虽然在规模上一般较小,但能够灵活地为其成员提供志愿的或非志愿基础上的服务。支撑这些非等级制制度的基本原则,对于那些只依赖等级制的决策安排的政治系统提供了一种现实的替代办法[2](pp.37-41)。

开发区经济是区域经济的子经济系统,开发区经济增长必然受到行政区域特征的影响。就滨海新区区内各子系统而言,合作治理体制对各方长期的合作收益具有可预期性和可行性。具体地说,它主要包括以下四个方面的理由:

第一,合作治理的动机具有一致性。开发区土地利用及其经济发展涵括于政府职能中。由于开发区土地利用是一种经济现象,而政府又内在地具有发展行政区域经济的职能作用,因此,基于合作治理模式下的区域经济就成为地方政府的当然诉求。

第二,合作治理的条件具备。开发区与其他一般行政区域之间的土地利用合作存在着障碍,区域经济发展的分割大都比较严重,需要具有普遍同质性和合法强制性的政府间的合作来协调。因而,其应对需要突破现有行政界限,以滨海新区为独立单元统一编制区域性规划,建立滨海新区区域性土地利用规划体系。在这一环节上,2006年6月,由滨海新区管委会、天津市国土资源和房屋管理局共同组建,以满足新区进行大规模基础设施建设和制造业基地建设土地需求的滨海新区土地整理储备中心成立,并由其统一管理滨海新区,规划区域内的土地指标,不再是按以前的、由下辖8个区的各管一摊行事。

第三,合作治理的力量壮大。如果不存在与强势政府大致相对称的另一方的治理主体,那么治理效果将无从谈起。事实上我们发现,随着我国飞速发展的市场经济和不断演进着的社会体制,私人资本、劳动力、社会导向等因素已逐步进入到开发区土地利用过程。比如,在此之前四川、广东、浙江等地均在农村土地流转方面进行了尝试,天津滨海新区也以葛沽镇为先期试点,初步展开了农村集体建设用地及土地收益分配的改革。

第四,从政府发展的层面说,滨海新区政府效能的规范要求,首先应来自现实运行中有效的政府规制。构建新型滨海新区政府理念内在地需要土地行政活动模式的转变,体现出政府与社会间的渐进的平等过程,而这必然诉诸政府权力的分散化。不过,政府权力的分散化并不意味着社会就不需要政府的权力,而只是权力的分布状态有了改变,即由政府手中分散到市场手中,又进一步分散到公民社会手中。由此可见,在合作治理模式下,政府要有号召力和凝聚力,就需要重塑政府权威[3]。因而,正确认识政府主导,充分求诸市场是合作治理的逻辑命题。

总之,上述这些在发展中逐步显现的且无法回避的事实表明:开发区土地集约利用的合作治理模式是可行的。

四、土地合作治理的基点和路径

(一)合作治理的基点

滨海新区土地改革的核心在于“土地变性”和“开发模式”,它涉及不同层面土地政策利益相关者的供求一致。奥斯特罗姆认为,有效的多中心治理与三个行为层次的条件相关[2](pp.37-41)。第一层次涉及进出特定多中心秩序的条件。以土地集约利用市场为例,若个人并非是最有效参与者,市场动力便很大程度地依赖于人们是否被鼓励去组织土地市场组织,该组织又是否可以自由地在市场中行动。第二层次涉及一般行为规则的实施。只有行动单位有足够驱动力遵循与实施一般行为规则,多中心下的组织模式才会富有生生活力,因此,这一层次的组织为多中心秩序提供法律架构。第三层次涉及更高层次行为规则的制定与调整。所以,这一层次的组织是任何特定多中心秩序得以实施的宏观框架。可见,在合作治理的语境中,“建构”应是其题中的应有之义,只是这种“建构”是有着合作条件限定下的行为活动,与指挥秩序中的“建构”有着不同的内在意涵。

(二)滨海新区土地合作治理的路径

滨海新区规划面积2270平方公里,其中大约1100平方公里是盐碱荒地,包括滩涂,还有一部分低产农田,这1100平方公里的荒地是加快未来新区发展的重要资源之一。如何有效规划和利用这片荒地,是滨海新区建设中一个非常重要的任务。国务院在对《滨海新区综合配套改革试验总体方案》的批复中,对新区的土地管理体制改革提出了基本思路:按照“统一规划、依法管理、市场配置、政府调控”的原则,优化土地利用结构,创新土地管理方式,以形成耕地资源得到切实保护、土地资产效益得到切实发挥的节约集约用地新格局。但是,如何在现有条件下进行“突破和探索”,高标准实施好滨海新区的土地管理改革还需要我们做深入的思考。

开发区土地集约利用并不仅仅由开发区单一区域和单一的土地行政主体构成,不同产品所具有的属性差异决定了土地市场是可以细分的。此外,政府主导型管理体制在某些具有强市场性质的土地产品中,也并不具有天然的优势。因此,如何有效细分土地市场,并按其不同属性分别采取单方管理或联合管制,是合作治理的关键所在。

从合作治理的视角看,我们认为至少可以在以下几方面做出战略性思考:首先,空间上的合作。与统制概念在空间上“国家/社会”的两分法不同,合作治理强调的是“国家/社会/市场”的多元划分,其现实原因就是土地行政过程中公民社会的日益壮大。其次,主体上的合作。空间的多中心必然引起各空间维度中主体强势分布,这也是治理和统制最基本的、本质性的区别[4]。与统制的主体一定是公共机构不同,治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作组织。也就是说,土地行政活动并不只有政府一个公共权力中心,除政府外,还有一些志愿性的或属于第三部门的机构,有意志、有能力参与土地行政事务的管理与协调。最后,权力向度上的合作。与政府统制的权力运行自上而下的控制不同,合作治理则是一个不同等级土地利益相关者上下互动的管理过程,它“不再是监督,而是合同包工;不再是中央集权,而是权力分散;不再是由国家进行再分配,而是国家只负责管理;不再是行政部门的管理,而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导,而是由国家和私营部门合作”[5]。

在战术层面,针对天津市滨海新区开发开放中的土地利用问题,从合作治理的土地管理体制出发,通过细分土地市场,准确划分土地产品的属性,实行由利益相关者参与土地利用的合作治理机制。按开发区建设用地、基础设施用地、土地信息等不同组成部分的经济性质分别实施政府主导、市场优先或政府与市场合作治理的土地管理体制。以竞租函数原理遏制政府失败,对可市场化部分做基于经营权转移的市场化竞争开发,注重提高其技术效率。而对属于纯公共物品性质的基础土地资源产品,应强调政府提供的必要性并遵从其主导作用。应按照市场规律办事,借鉴发达国家的开发区土地集约利用管理模式,在准确界定政府主导行为边界的同时,发挥企业和行业部门自主管理的有效能动性。应实行边界共生与区域整合战略以应对土地市场的行政区域经济的障碍,以实现合理培植产业结构、有效转移产业梯度以及区域合作等社会经济的协调发展。

参考文献:

[1]毕宝德.土地经济学[M].北京:中国人民大学出版社,1993.

[2]E.Ostrom.Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action[M].New York:Cambridge University Press,1990.

[3]张康之.走向合作治理的历史进程[J].湖南社会科学,2006,(4).

[4][英]格里•斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].国际社会科学(中文版),1999,(1).

[5][美]弗朗索瓦-格扎维尔•梅理安.治理问题与现代福利国家[J].国际社会科学(中文版),1999,(2).

[责任编辑:岳 林]