去行政化：中资银行商业化改革的重要内容

赵丽敏

摘要:近5年来,中资商业银行进行了一系列的改革,这些改革的一个重要内涵就是去行政化。去行政化给银行带来一个重要变化就是经营的透明化。透明化已经成为中资银行改革的成果和深化改革的重力。但由于中国银行业的先天特点和外部环境特殊性,去行政化仍是今后中资银行改革的重要内容。

关键词:中资银行;商业化;改革;去行政化

中图分类号:F832文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)20-0103-02

自2004年以来,以国有商业银行为主体的中资商业银行进行了包括注资、改制、引进战略投资者、公开上市等一系列改革,这一过程也成为中资商业银行去行政化的过程。但在国家和各国有银行都积极推进股份制改革,主动淡化行政命令对银行经营的影响,建立更为市场化的绩效考核机制的同时,很多银行,尤其是经营管理层还享受着行政化带来的垄断利益,还自觉不自觉地把自己与政府官员对接起来。而社会舆论也未完全把中资银行当成商业机构,还或多或少地赋予其行政功能与色彩。银行业去行政化仍是商业银行深化改革的重要内容,还要进行相当长的时间。

一、去行政化之前的中国银行业弊端

在商业化改革之前,中国银行业的许多弊端都根源于中国银行业的产权制度,不仅四大国有银行是国家独资银行,其他股份制商业银行的股东也多为地方政府、国有企业持股。这种几乎完全由国家持股的产权结构存在所有者虚化、产权边界不清晰和资产权责不明确的弊端,银行无法以独立的法人身份走向市场,其带来的结果就是商业银行经营的政策化、金融资金的财政化、组织机构的行政化等问题,严重制约了银行商业化发展的进程。在银行的日常经营中,政府可以对银行经营活动进行直接干预,国有商业银行的盈利性目标常常要受制于政府的政策性目标,国有独资的垄断地位与市场竞争机制相矛盾,政府承担了无限责任,由国家通过多发行货币的形式来承担银行经营失败所造成的全部损失,国家对银行各级经理人员的选聘不能做到民主化、市场化,各银行无法建立健全的、激励兼容的分配机制。

高度行政化经营的后果使中资银行经营的成果难以进行评价:一方面各家银行都积累了巨额的不良贷款,有研究表明2004年以前的主要中资银行从技术上均已达到破产的条件,他们之所以能持续经营,完全是靠国家信用的支撑;另一方面,无论是公众,还是监管者都无法对银行的经营者进行有效问责,其中的原因既包括被监管者具有相当高的行政级别,基层监管部位与之不对等,也包括不良贷款的形成原因比较复杂,无法判定是由于经营不善造成的,还是由于政策干预产生的。改革开放的前20多年,国有银行改革之所以成效不大,关键在于这种改革仅仅在浅层次的经营管理上做文章,而没有涉及深层次的产权制度。产权基础没有发生变化,使中资银行的经营机制、决策机制、人事任免机制、评价机制不可能产生根本性变化,从而使既往的改革只能是事倍功半。

二、经营透明化是银行去行政化改革重要成果和深化改革的动力源泉

从2004年起,各主要国有银行通过上市而变成“国有控股银行”,这是我国银行业去行政化改革最重要的成果。很多人都认为,国有银行上市的主要意义在于募集资金弥补历史坏账,或引入战略合作伙伴以提高银行经营水平,提高员工素质。但实际上,经营透明化才是股份制改革带来的珍贵成果。

根据新巴塞尔协议的要求,新的监管机制包括三部分:充足的资本、监管者的作用和市场纪律。所谓市场纪律,就是在充分的信息披露基础上,发挥市场各类经济主体的能动作用,对商业银行的经营行为进行评价。为此,银监会在2004年3月11日发布了针对率先进行产权制度的中国建设银行和中国银行的《公司治理改革与监管指引》,在《指引》的第10条规定:“两家试点银行应按照现代金融企业和上市银行的标准和要求,实行审慎的会计制度和严格的信息披露制度,加强财务管理,做好信息披露工作。”并在《国有商业银行公司治理及相关监管指引》、《股份制商业银行董事会尽职指引》等文件中多次对中资银行的信息披露进行了规范。尤其是对于资产质量较差的城市商业银行制订了严格的年报披露时间表,通过强制各商业银行进行披露,推动了其产权制度、内部管理体制等方面的改革,使中资商业银行真正朝着市场化、商业化、去行政化开始转变。

经营透明化一方面使银行管理者实现了从以政绩为目标向以业绩为目标的转变,为银行主动接受外来监督奠定了内部基础;作为上市公司的强制性信息披露机制和监督机制将各银行的经营行为置于每时每刻都存在的股东、媒体、专家、监管当局的约束下,使其经营活动不能偏离方向。

另一方面,经营透明化也成为各主要银行进一步去行政化改革的动力。银行经营透明化的过程也就是去行政化的过程。在境内外投资者、专业机构、舆论的监督下,政府要求银行发放“包饺子贷款”、“安定团结贷款”等各类“特色”贷款的现象锐减,“介绍,推荐但不指定”成为政府与银行交往的基本原则。政府在银行经营透明化的背景下,或多或少地进行了自律。银行也通过上市重新认识了自己与政府的关系,敢于对政府部门说“不”了。

在透明化作用的影响下,银行管理者的职业化转变更加明显。作为股份制企业,上市银行的管理者不再仅仅作为国家代表来管理银行。为了实现股东回报,行长必须具备合格的专业素质才能在这个位置上坐稳。这就无形中让银行行长的角色发生了转变——从单一的面对政府要求,转为同时来自面对政府和股东两个方面的需求。行长做决策时也更多的考虑商业市场规则,而不是仅仅考虑政府命令。从实际工作效果来看,银行近年来越来越敢“不买政府的账”,开始主动远离没有投资收益的种类政府项目。去行政化改革后,银行管理者的专业、独立决策机制,帮助银行远离了这些隐蔽的高风险业务。

三、中资银行去行政化改革仍有很长的路要走

目前,虽然大部分国有银行都已经变成为国有控股的商业银行,但还依然有很多行政化的印记。比如,2008年上半年,央行为了控制通货膨胀,对各银行的贷款增长采取了“一刀切”式的窗口指导;利率浮动空间还有下浮方向的单向限制;商业银行间的高管会不定期调动,严重违反有关法律“竞业禁止”的规定;银行高管和政府官员的互相调动,使银行家和政治家两个身份之间的区别难以界定。商业银行内部人事安排时,往往会考虑正处、副处等行政级别因素。这些特色使银行还远没有彻底离开政府的直接控制,银行的发展还在一定程度上要遵循行政需要,而不是完全遵循市场规律。

由于中国银行业国有控股的特色可以使中资银行保留了比较高的利差空间,能够获得稳定的收益,比如2008年中资银行在去年全球危机的大背景下仍然获得了5 800多亿的利润。但这种特色带来的损失也是明显的:中国的银行业很难做到完全市场化经营,其市场适应能力、应变能力一直倍受争议。而且政府部门也难以把监管和干预区别开来,使我国难以建立起适应市场经济发展要求的银行业监管体制。

四、中资银行深化去行政化改革的政策建议

经过近些年的摸索,中国的银行业已经在去行政化改革的道路上取得了显著的成绩。但是,如何保持中国银行业继续走在正确的道路上,还需要中国银行从业人员以及金融管理部门不断摸索、探求。

第一,进一步转变政府职能是中资银行去行政化的必要条件。目前,我国各级政府既承担着提供公共服务、保民生等职能,也承担着促进经济增长、进行经济管理的职能。在市场经济不断发展,全球经济一体化趋势明显的背景下,经济管理与促进职能对政府官员的执政能力提出更高、更专业的要求。政府部门不可避免地要与商业机构,尤其是银行机构进行人员的交流。而政府官员本身的行政化特点就不可避免地会影响银行的内部机制。只有在政府职能真正转向提供金融服务,而把其他职能都外包给专业性机构,终止政府部门与商业机构的人事交流,才可能为去行政化创造外部条件。

第二,要充分发挥股东大会、董事会的作用。完善中资银行的法人治理结构,增强股东大会、董事会的履职能力,对包括政府干预在内的外部影响进行有效抵制,可以进一步弱化中资银行管理层和从业人员的行政化取向。

第三,强化以业务能力评价为核心的考核机制。在商业银行内部,后行政化的选择只能是以业绩为导向的考核评价机制,而在员工的等级序列制度建设上,除了考虑学历、年功、资历在内的行员等级制外,应该强化以业务能力为导向的考核、评价机制,引导员工在进行个人职业生涯规划时,以专业技术能力提高为导向,在行内的晋升机制中消除行政化影响。

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[责任编辑 张 凌]