我国公立中小学教师法律地位探析

张　丽

国家教师人事制度的一项重大改革是实行教师聘任制。依照《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第17条“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订聘任合同,明确规定双方的权利、义务和责任”的规定,教师和学校间的关系应是一种建立在自愿、平等基础上的,基于聘任合同而产生的平权型法律关系。学校对教师的管理主要依双方所签订的聘任合同进行,由此发生的纠纷,也依平权型主体间纠纷的解决途径即民事途径来处理。

《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)第32条第2款规定:“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量,组织校长、教师的培训和流动,加强对薄弱学校的建设。”该规定表明,公立中小学教师与学校之间的关系不完全或不纯粹是平权型的法律关系。

聘任制下的公立中小学教师与学校之间是一种什么性质的法律关系呢?对二者间关系的梳理,有赖于对公立中小学教师在法律上的地位的认识。关于公立中小学教师在法律上的地位,学界的意见不甚一致。有学者基于公立中小学教师从事的教育教学工作具有执行教育公务的特性,主张重新确定公立中小学教师国家工作人员的身份;[1]也有学者认为教师是专业人员[2]。但无论是公立中小学教师的“国家工作人员”身份,还是其“专业人员”的职业特征,笔者认为都未能明晰公立中小学教师在法律上的地位。因专业人员不是专门的法律用语,它只是法律对从事教师这一职业的人员应具备的职业要求,如教师应具备相应的专业知识和能力,有与其职业相称的职业理想、个性心理素质、身体健康状况等方面的条件。笔者认为,“教师是专业人员”并不是对教师在法律上的定位,只是对教师职业特征的法律归类。国家工作人员虽是法律概念,但在《教师法》或相关法律中并没有教师作为国家工作人员应享有权利的规定,因而国家工作人员也不是对教师法律地位的认定。那么,公立中小学教师在法律上的地位究竟如何呢?笔者拟从我国现行有关教育的法律法规中关于教师权利义务的相关规定入手,对公立中小学教师在法律上的地位作一探讨和分析。

一、教师履行职责的特殊性

教师作为教育教学职责的履行者,国家以专门法的形式明确赋予教师享有教育教学权。但教师对此项权利的享有和行使,必须体现国家、社会对教育的要求,特别是公立中小学教师,教育教学活动的进行要执行国家统一的教学计划、大纲、课程标准;要使用国家统一编写、审定的义务教育阶段的教材;在教学活动中要渗透对学生进行政治思想品德的教育;在完成教育教学任务的同时,还要使所培养的学生能符合国家对完成基础教育阶段学业学生的知识能力、行为能力、品德等方面的要求。这些要求体现在法律上,就是教师负有要“贯彻国家的教育方针”“执行学校的教学计划”“对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育,法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育,组织、带领学生开展有益的社会活动”“促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展”等方面的义务。可见,教育的国家意志性,决定了教师职责的特殊性。

二、教师履行职责的标准性

国家为保证教育培养目标的实现,在出资举办学校的同时,不仅为学校的设立制定了一系列的标准,如校舍面积、选址、设施设备、师资力量等,即公立中小学必须按照一定的标准和条件设立,而且为公立中小学组织实施的教育教学活动的内容制定了一系列的标准,如课程设置标准、教学计划及大纲等,体现在法律上就是学校负有“贯彻国家的教育方针,执行国家教育教学标准,保证教育教学质量”的义务。也就是说,国家通过统一学校设立的标准和学校实施教育教学活动的标准,来统一规定公立中小学教师培养国家和社会需要的人才这一职责。

三、中小学教师待遇的法定性

《教师法》明确规定教师工资水平和福利待遇之后,《义务教育法》重申了公立中小学教师的“平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”,而且强调了各级人民政府“保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件”的职责。这表明国家对承担教书育人职责的公立中小学教师,通过提供一定并不断提高的生活待遇,以提高并确保其较高的社会地位。

综上可以看出,教师作为专业人员,不同于企业雇员,因为教师教育教学职责的履行带有一定的“公务性”,即公立中小学教师使用国家统一的教学计划、教学大纲和国家统一审定的教科书,遵循教育规律,体现着国家的教育意志,以实现国家对教育培养目标的要求。教师也不同于国家公务员,因为教师教育教学职责的履行又有一定的“自主性”,这是由教师职业的专业性所决定的,即教师虽对基本的教学内容、教材的选定及教学进度的安排等无太大的自主权,但对自己具体的教学方式、方法等有自主选择权;而且教师作为专业人员提供的“教育服务”,与同为专业人员的律师提供的法律服务、医师的人道主义职业等也不同。基于教师作为专业人员的特殊性,笔者把公立中小学教师定位于“国家教育雇员”。

基于“国家教育雇员”的身份,公立中小学教师与学校之间的关系,既不同于“劳动者与企业”间的平权型民事关系,也不同于“公务员与国家行政机关”间的行政隶属关系。这就是说,公立中小学教师与学校间的关系,既不是单纯的平权型民事法律关系,也不是纯粹的隶属型行政法律关系,而是二者兼而有之、有着自身特点的法律关系。

明确公立中小学教师与学校之间的集民事和行政两种法律关系并存的格局,对解决实践中教师维权问题具有重要的现实意义。

公立中小学教师与学校因辞职、辞退及履行聘用合同中所发生的争议,如一方未履行合同约定的义务,或是履行合同约定的义务不完全而发生的争议,可通过现行人事争议的仲裁来解决。对于人事争议仲裁不服的,教师可依据《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》,向人民法院提起民事诉讼,通过民事程序来解决。

而对于不涉及聘用合同的争议,如教师认为学校侵犯其依《教师法》规定的在职务聘任、教学科研、工作任务安排、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资福利待遇、退休、除名等各方面的合法权益,或是对学校作出的处理决定不服的,也可以学校为被申诉人,向当地教育主管部门提出申诉。对当地教育主管部门的申诉决定不服或是认为当地教育主管部门对申诉的受理程序违法时,可以当地教育主管部门为被复议人或行政诉讼的被告提起行政复议或是行政诉讼。

其中,如对教师资格的认定、职务的评聘等发生争议的,行政申诉的被申诉人是当地教育主管部门,而非学校。因为教师资格的认定、教师职务的评审工作虽由学校组织,但对这一职能的具体行使,依《教师法》第13条“中小学教师资格由县级以上地方人民政府教育行政部门认定”的规定,却是当地教育主管部门的行政职责。所以说,公立中小学教师与学校之间的行政法律关系,实质上是教师与教育行政机关之间隶属性的外部行政法律关系。在这一关系中,教育行政机关通过对教师的培养与培训、教师资格的认定、教师职务的评审、教师申诉的受理、教师违法行为的处罚等依法规范教师的教育教学行为,以此来实现国家对教师的管理职能。而教师作为行政相对人,则必须执行教育行政机关的决定、命令、指示。如认为教育行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益时,可通过向同级人民政府或上一级教育主管部门提出行政申诉,或是依《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》提起行政复议、行政诉讼。

当然,对侵犯教师合法权益的事项,如果既属于履行聘用合同的争议事项,又属于依《教师法》规定的合法权益的争议事项,如开除、除名等,教师既可选择人事争议仲裁途径,也可选择教师申诉途径进行维权。鉴于处理教师申诉的法定期限为30天,而提起人事争议申诉的期限为60天,建议教师应先选择教师申诉途径。待申诉处理决定做出后,再决定是选择行政诉讼,还是人事争议仲裁。

参考文献:

[1]尹力.重新确定中小学教师的身份:国家工作人员[J].教育研究与实验,2003,(1).

[2]郑信良.教育法学通论 [M].南宁:广西教育出版社,2000:165.

(作者单位:山西省太原师范学院政法系)

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