我国义务教育资源配置失衡的制度原因

徐婷婷

义务教育均衡发展是实现教育公平的基石,而义务教育资源配置不均衡是我国义务教育不能均衡发展的主要原因,继而导致我国教育公平的问题难以实现。我国义务教育资源配置不平衡具体表现在教育投入不足(2006年国家财政性教育经费仅占GDP的3.01%,没达到4%的要求)、办学条件和师资队伍相差大;动态、静态指标偏低;区域分配方面:城乡、东西部不平衡;使用级类分配方面:基础教育偏低,高等教育偏多;校际分配方面:重点校多、一般校较少。我国义务教育资源配置失衡问题的原因是多方面的,总的来说,是政治、经济、文化、历史、环境等多种因素在特定背景下相互影响形成的。而笔者认为制度方面的原因是最主要的,包括以往的义务教育资源配置制度和政策对现在分配制度和政策的影响,而现行的义务教育资源配置制度特别是经费的投入和分配制度本身也有一些不足之处。

一、义务教育资源配置制度和政策导向及反思

教育作为一种准公共产品,其所需资源主要是政府通过行政手段配置的。从这个意义上说,教育资源配置在很大程度上是一种制度和政策安排。教育资源配置不均衡与建国以来实行的资源配置制度和政策有关,因此有必要对我国的教育资源配置制度和政策进行回顾:①从20世纪50年代到“文革”前,“赶超经济”与教育资源配置的“精英主义”政策取向。1952年以后至“文革”前的办学路线是办好重点学校与改进高等教育,这是一种精英主义的发展路线。1953 年 5 月,毛泽东主持中共中央政治局会议,决定“要办重点中学”,教育部确定“有重点地办好一些中学与师范”,并在全国确定了 194 所重点中学,占全国中学的 4.4%。同年 9 月,一届全国人大一次会议的《政府工作报告》提出:“为了适应经济建设的需要,教育部门应当首先集中力量发展和改进高等教育。中小学教育已有很大的发展,今后应当着重质量的提高。”1957 年之后全国又建立起严格的户籍制,实行城乡分治的二元管理模式,教育的城乡二元分割制度也开始形成。1962 年教育部颁发了《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》,教育资源配置的精英取向不断得到加强。②“文革”期间,教育重心下移,呈现出“政治挂帅”与教育资源配置的“乌托邦”政策取向。教育重心从高等教育下放到基础教育,同时下放教育管理权限,面向基层、面向农村,提倡普及教育。但是基础教育的质量并没有得到提高,只是教育规模扩大了。政府减少了基础教育支出;很多农村中小学教师由公办转为民办,户籍转为农业户口,不拿工资记工分,农村教育师资队伍涣散;取消考试导致教学内容简单化等。教育发展陷入“乌托邦”的困境。③20世纪70年代末到80年代末,“梯度发展”与教育资源配置的区域优先发展政策取向。这一时期颁布的一系列关于教育资源配置方面的政策制度导致了学校分化,分类“普九”,三级办学、两级管理的教育格局,使得教育发展出现了唯经济主义战略。城乡教育“差序”格局形成,也确认并强化了教育的差距。④20世纪90年代初至90年代末期,中国经济开始向市场化转型。教育由计划向市场转变的一个重要内容是教育投资的多元化(即多渠道筹资体制)。多渠道筹资体制导致了教育的地区差异扩大,富裕地区比贫困地区、城市比乡村拥有更多的教育资源,也因此带来更多的教育机会,导致了地区之间和不同家庭经济背景的学生之间的教育机会分配的不平等。20世纪90年代中期以来,“教育产业化”思潮影响广泛,教育的经济效益得到了前所未有的彰显,而社会效益则被遗落在不起眼的位置。这一时期掀起两股浪潮:一股是城市学校的“择校热”和“乱收费热”;另一股是农村教师工资的拖欠浪潮。这两股浪潮相互交替,形成了强烈的反差。这一时期,城乡二元结构由“行政主导型”转向“市场主导型”,这也导致城乡之间进一步分化割离。⑤2001年5月29日国务院办公厅下发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,提出了“执行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理,以县为主”的农村义务教育管理新体制,同年底基本实现了由“以乡为主”向“以县为主”的转变。

从我国教育资源配置政策调整和配置格局变迁的历程中可以清晰地看出,建国以来至2001年,我国教育资源配置政策一直奉行的都是重点配置取向,具体表现在以下几个方面:一是唯经济路线政策取向;二是城市优先、城乡分治政策取向;三是重点学校政策取向;四是高等教育优先发展政策取向。这种重点配置取向导致当前我国教育资源不断向强势地区、强势群体积聚,教育不平等不断扩张。

二、义务教育资源投入方面的现行制度及反思

毫无疑问,作为政策制定者和执行者的政府,对教育资源的严重失衡负有不可推卸的责任。近年来,党中央、国务院不断加大对西部、对农村教育的投入力度,实施了一系列扶贫开发工程,如“国家贫困地区义务教育工程”“国家扶贫教育工程”“农村中小学现代远程教育工程”“全国中小学危房改造工程”“农村寄宿制学校建设工程”等。此外,国家还对贫困家庭学生实施了“两免一补”政策,教育扶贫的对象和范围不断扩展。这些举措对促进我国区域之间、城乡之间、阶层之间的义务教育均衡发展起到了一定的作用,但并未能从根本上改变弱势群体的弱势地位,没能遏制近些年来教育差距持续扩大的势头,没能在国家整体范围内,从涵盖今后一个长时期的可持续发展机制的角度,形成解决我国弱势群体教育问题长期稳定的战略性政策。因此,消除教育贫困,促进教育健康和谐发展,必须从教育政策制定和制度设计上作出调整。

(一)教育经费的预算机制

我国现行财政体制中教育的事权与财权相分离,教育的事权属于教育行政部门,教育的财权属于财政与计划部门,教育经费预算等级较低,由此造成教育经费预算数量相对弹性较大,缺乏透明度。在国家预算科目中,级次越低,数量弹性越大,透明度越低。更为遗憾的是,教育经费的预算编制、拨付和使用管理归属财政和计划部门,而作为统管教育事业发展的教育行政部门没有参与教育经费预算编制和经费分配、管理的权力,只能靠财政部门反馈。这种没有教育行政部门参与的预算方式不能够真实反映教育部门需要的经费数量,造成预算过多或者偏少。缺乏透明度的预算方式,使得教育经费的分配以及使用缺乏科学合理的安排,从而导致许多学校特别是农村学校的教育经费严重短缺,无法得到解决。

(二)教育经费的来源及投入机制

义务教育投入的问题,很大一部分原因是由于投入来源单一、机制僵化所致。只有发动社会力量,充分调动企业、个人和社会团体办学的积极性,多方筹资,才能增加全社会对义务教育的投入,变政府包揽办学为社会各界共同参与,这也是符合中国国情的现实选择。但目前我国非政府投入渠道却不畅通,很多资金难以进入到教育领域。通过市场投资和第三来源(均视为非政府渠道)所筹集到的资金数量不大,占整个教育经费的比例很低,近年来还有下降趋势。究其根本,缺乏有效的激励机制是非政府投入渠道不畅、不能将非政府渠道的资金有效导入教育领域的主要原因。由于目前有关职能部门立法相对滞后,对社会各界捐资、投资教育的具体指标,投资主体与接受资金的学校或个人的权利、义务及奖惩,经费使用,教育投资的监督、审计等方面的法规和政策不健全,很多问题得不到解决。

(三)教育经费的保障机制

2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》进一步明确了各级政府在农村义务教育经费投入上承担的责任,建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制(简称“新机制”)。“新机制”规定:“按照‘明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区,适当兼顾东部部分困难地区。”2006年修订通过的《义务教育法》中第2条、第42条、第44条都提到了“新机制”,将其纳入法律范畴,在法律上明确了中央政府和省级政府在义务教育经费投入方面应该承担起更大的责任,原先的“以县为主”的管理体制在经费方面由“县统筹”上升到了“省统筹”。至此,城乡儿童享有平等的受义务教育权利才有了法律依托。可是“新机制”中对“地方政府”没有进行明晰界定,在具体执行中,有可能会导致各级政府间的相互推诿,影响政策实施的效果。

三、义务教育资源分配的现行制度及反思

义务教育的特殊性以及其国有产权的资源配置方式存在不合理性,造成义务教育经费的短缺和农村义务教育的愈加困难。而分配制度的不合理是造成我国义务教育资源不均衡的根本原因。

(一)现行的财政转移支付制度

教育财政转移是财政转移的一个组成部分,世界各国均以财政转移支付方式作为教育经费投入、调节地区间教育经费差距的一种手段。我国1994年实行分税制后,建立了收入集中、支出分散、中央对地方进行收入转移的财政格局,财政转移支付成为分税制财政体制的一项重要内容。由于我国的财政转移支付制度是原先的“分级包干”体制下转移支付方式和分税制实行后的转移支付制度的混合体,带有“双轨制”的痕迹,存在着制度设计不合理、资金计算和分配不科学、缺乏监督机制以及转移程序复杂、不平衡等值得我们进一步探讨和改进的问题。

(二)义务教育经费拨款制度

学校教育经费拨款的主要依据是教育事业费(包括人员经费和公用经费)和教育基本建设费,我国财政体制的分权化,使得地方政府在教育投入中的作用变得更大。特别是在义务教育方面,我国的《义务教育法》明确规定,义务教育事业由地方政府负责。分级管理,使得经济发展的严重不平衡直接引起了教育发展的不平衡。这一拨款依据的弊端是:

第一,无法客观真实地反映出一个学校的最低财政投入标准。国家在经费预算时,往往不能掌握学校的真实需求。长期以来,对学校的教育经费拨款不是按照学校的实际需要提供经费,而是按照国家提供的经费给各个学校制定经费的需求量,给多少算多少。学校只能被动地等待着政府的拨款,根据得到的拨款量来考虑学校经费的使用安排。这就使学校常常陷入经费紧张的困境,很多学校连最基本的运转都无法保障,更谈不上进一步发展。

第二,容易造成经费预算的偏差,从而导致拨款出现失误的可能性增大,如拨款方向错误,拨款数额无法满足当地教育的需求,或是超出当地教育的需求以致形成经费的闲置或造成浪费等。长此以往,不仅会造成有限教育经费的极大浪费,还会影响到各地教育的发展水平,扩大地区间义务教育资源配置的发展差距。

综上所述,义务教育资源配置不均衡问题产生的原因是多方面的,而制度方面的原因为我国义务教育资源均衡分配带来了实质性的困难。由于这些制度方面的缺陷为教育“寻租”活动的产生提供了机会,同时也使得非制度化的教育资源获取方式变得更为“人性化”,从某种意义上说,权力本身作为一种更为重要的教育资源,决定着教育资源的分配格局和分配结果。因此,笔者认为,探寻教育资源配置失衡的根源,就必须对相关的政策取向和制度设计进行回顾和反省,制定出符合我国国情、有效而有深度的资源配置的法律,才能够杜绝在资源分配中的官本位思想和主观性,使得非制度化获取资源的方式更加科学、有效和公平。

(本栏责编 刘艳红)