县域内教育公平：推进我国教育公平的基点

周大平

[新闻背景]

21世纪初的教育改革,农村受益最大。2001~2006年对农村基础教育政策的调整,由过去的乡镇办、农民办,转变为由政府办,以县为主管理。这个大转变过程的标志,就是2006年春季开始的农村义务教育经费保障机制的建立,2007年春季在全国农村中小学全面免除学杂费,惠及1.5亿农村学生,进而在2008年9月全国城乡中小学全部免除学杂费。国家的这个重大战略决策,经历千呼万唤,终于迈出了关键一步。

随着2006年9月1日起新修订的《义务教育法》正式实施,2001~2006年的上述举措已经有了法律保障。新《义务教育法》在经费拨付上,规定了“分项目、按比例”,中央、省、市、县共同分担;在偿还债务上,规定了各地先自行清理偿还农村“普九”债务,中央以奖代补,一年内消化完成;在管理体制上,实行国务院领导,省级人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主具体实施的管理体制,以保障农村基础教育顺利、健康发展。

全面普及义务教育极大地提高了国民整体素质。人均受教育年限从20世纪80年代初的不到5年,提高到2008年的8年以上,其中全国15岁以上的人口平均受教育年限超过8.5年,比世界平均水平还高一年。接受过九年义务教育的数以亿计的新一代农村青年,正在成为21世纪我国城镇化建设的主力军。

“农村孩子入学的机会公平已基本达到,如何实施教育的过程公平和结果公平,是农村基础教育下一步必须要考虑的。”

面对记者说这番话的胡平平曾任安徽省教育厅副厅长。从整个农村基础教育政策开始调整的2001年,直至新《义务教育法》实施的2006年9月1日这段时间,她一直在安徽这个中部典型的农业大省从事基础教育的管理工作,因此拥有农村教育改革第一线的丰富经历和深刻体会。2007年,她被借调到教育部基础教育质量监测中心担任副主任,主持基础教育质量问题的研究、评价和引领工作。回顾以往的工作,她认为自己“实际上都在围绕教育公平这个中心”。

农村教育的过程公平还不行

不容置疑,推进基础教育均衡发展、促进教育公平,是实现社会公平的基础。目前农村教育虽然有了一些好的政策,但仍存在着许多问题,尤其是中西部农村教育的基础还很脆弱,义务教育普及后的巩固压力还相当大。2007年底全国小学入学率达到99.46%,初中阶段毛入学率达到98%。按照政府公布的这两个数字,可以推算出当年的两大未入学人群的数量:6~11岁的儿童有55万未能获得小学教育的机会,12~14岁的少儿有110多万未能获得初中教育的机会。

在城乡之间、区域之间、校际之间教育资源配置方面,差距还较大。2006年,生均财政预算内事业费支出,城镇是农村的1.3倍;生均财政预算内公用经费支出,城镇是农村的1.2倍。城乡之间、区域之间、校际之间师资方面也有明显差距。农村教师年龄老化、年龄结构及学科结构不合理的问题相当突出。有人概括一些省的农村教师构成是“三个1/3”:1/3是民办教师转正的,1/3是50岁以上的,1/3是近几年大学毕业的。这与教育部公布的中小学教师状况基本吻合。

农村地区教师为什么“有编难补”?胡平平在调研中了解到,原因在于财政体制。一些边远、落后地区吃财政饭人数大大超过了编制人数,超编的人多集中在县乡两级政府机构及其事业单位。因此尽管教师缺编,一些县或区仍对教师“有编不补”,因为如果补,就得由本县或区级财政掏钱。同时,超编县也得不到上级财政的转移支付,所以县长不会再让教师进入。一方面农村年岁大又不能胜任教学的教师还在那儿顶岗,一方面结构性缺编又导致大专毕业的师范生进不去,这是一个非常难解的题。由于涉及整个中小学教师管理体制的大改革,仅靠教育一家根本没办法解决。因为一个真正能使不合格的教师出去、合格的教师进来的管理体制,离不开财力的支撑。

由于经费不能落实,设施不足,培训者水平不高或没有培训者,农村教师的继续教育多流于形式。除了一些非学不可的学历教育和远程教育、函授教育之外,其他途径几乎没有。如果有,也是一些由过去中师改的培训机构,这种培训的收费,由公用经费承担50%,另一个50%以及农村教师到县城的吃、住都得自己掏腰包。很多地方一个暑假培训下来,每个教师要负担1000元左右。这也是农村教师接受继续教育的现实难题。

差距较大的还有城乡之间、区域之间的基本办学条件。胡平平2008年在河南民权县(国家贫困县)进行基础教育监测时,发现农村的中小学几乎没有实验条件,没有音、体、美的教学设备,甚至没有课余活动的操场和场所。不仅如此,她还发现在一些农村远程教育工程项目学校,国家下拨的计算机和卫星接收设备,大都闲置在那儿,究其原因,一是公用经费数量不足,支付不起电费和维修费,二是没有专门的教师从事远程信息接收工作。农村教育中缺乏管理、经费、人才的状况由此可见一斑。

胡平平认为,由于农村教育还远远达不到过程公平,如果在全国整体推进基础教育的教育公平,就必须要有国家的一些宏观决策和宏观政策出台。

县域内教育管理的制度缺失

有许多数据可以证明,历年来县域内校间办学经费差距巨大,农村学校经费不足。其中一个现象极为普遍:无论东部还是西部,无论经济发达地区还是欠发达地区,一个县域的教育经费投入总是重点校高于非重点校,县城校高于县城外农村校。在经济上城乡差距相对小的浙江省,胡平平调查了一个经济发达县,农村校和县城校的经费投入之比约为1∶4.1,这个差距与安徽省的一些经济薄弱县相差无几。

县域内农村校、薄弱校教学仪器设备经费短缺到什么程度?据胡平平在6个县所做的调研,有的学校生均值还不到2元/年。在这样的情况下不要说素质教育,就连很多实验课都开不出来。一些农村中学中考时不考生物和物理,因为没有供教学实验的仪器设备。

县域内师资结构不合理,农村学校的体音美、外语、计算机教师奇缺。农村学校教师和县城学校教师相比,起点学历和总体素质都偏低。与此同时,由于条件艰苦、整体环境落后,也难以吸引高学历人才到农村任教。农村如果连住的地方都解决不了,还用什么吸引中高级职称的教师呢?总的来说,农村教育中、高级以上职称的教师比例过小,优秀教师都向县城集中。农村教师普遍有一个很强烈的愿望,就是往县城去,往城市去。

县域内学校生源两极分化现象严重。生源向县、镇重点学校集中。农村学校辍学率居高不下,有的地方出现空巢学校。胡平平在调研中发现,大班额在初中最多,在县城最多,多到什么程度?有的班本来是坐45个学生,现在坐到100多个。有些学校没有住宿条件,白天100多名学生挤坐着贴近了讲台,只留一个空儿给老师讲课,晚上学生把桌子拼一拼,就在上面睡。没地方吃饭,他们就到周边居民家里买饭。为了提供住宿条件,国家已经下拨了100亿元,可还是杯水车薪,解决不了学生住宿紧张的问题。

分析以上原因,除了整体投入不足、教师管理体制难以改革之外,胡平平认为,教育管理体制的局限和机制、制度的缺失影响了县域内教育公平。上世纪80年代中期开始实行的“地方负责、分级管理”教育管理体制的局限性,造成了县域内教育的不公平,具体表现为管理层次多,效率低下,管理重心低,调控能力弱。加上县级党政领导缺乏科学发展观,错误的资源配置加剧了县域内教育的不公平。当前“以县为主”的教育管理体制在机制、制度上的不健全,是实施县域内教育公平的主要障碍。

事实上,“以县为主”的教育管理体制建立之初就存在诸多问题,如乡镇教育管理职责不够明确、教育教学管理的权责分离、教育经费管理缺乏规范等。比较典型的是,教育局不知道这个经费怎么用,而校长没有使用经费的自主权,每一笔开支都要到县财政结算中心求爷爷告奶奶去报账。还有教师队伍管理统筹不够,谁来管理教师在乡镇流动或在县域内流动?教育部门管、人事部门管,谁都管。又如任命校长,过去是党管干部,组织部门管,新《义务教育法》说,义务教育阶段的校长由教育行政部门任命。现在下去一了解,正在管校长的有组织部门,有宣传部门,也有教育部门。有一个乡长被上级调整去当校长,而他根本不懂教育,怎么办?就让他搞基建,搞扩大建设,最后搞成个贪污犯,把他抓起来了,才知道他的“乡长”是买来的。尽管这只是个别现象,却反映出虽然有新《义务教育法》的明确规定,但机制还很不健全、很不完善。

从县域内的教育公平做起

诚然,要在基础教育中落实教育公平的理念,首先要从区域内的教育公平做起。而要落实区域内的教育公平,首先要从县域内的教育公平做起,这是推进我国教育公平的一个现实选择。县级政府作为教育资源的配置和教育行政权的行使机构,是目前最主要的基层行政单位,县域内教育公平是国家基础教育公平的一个基础模块。

当今的发展形势已经具备了在县域内推进教育公平的条件,因为国家大的政策就是以县为主进行管理,这是推进县域内教育公平的体制保障。另外促进县域内的教育公平已具备一定的工作基础和经验,像江苏、浙江、安徽、黑龙江等省都做了大量的工作,同时也反映出推进县域内教育公平所面临的很多挑战。

胡平平认为,多年来教育管理职责缺乏相应的制度规范,是导致县域内诸多教育不公平问题的源头。比如资源配置缺乏刚性规范制度,只有中央到省有刚性规范,从省到市再到县就没有刚性规范,所以才会出现“跑部跑省”的现象,谁会哭就有钱,不会哭就没钱,这也是导致腐败的原因之一。由于农村中小学教育的管理职责现在没有监督,也出现不少新的问题。2008年国家审计总署审计了50多个县,其中40多个县都有挪用国拨教育经费的现象,挪用总额超过了国拨教育经费的60%。“没有一个有效的监督,县长、书记一句话,教育经费要怎么用、怎么调就怎么用、怎么调,谁还敢说不?”胡平平对此感触颇深。

有鉴于此,推进县域内的教育公平,必须要进行两项体制改革:

一是健全县级教育管理机制,强化省级统筹。要求县级政府在财政预算中必须将教育经费单列,专户管理,依法实行部门预算管理。目前从中央到地方,没有一家是单列的,都在一口大锅里,靠领导舀一两勺儿给教育,最后监督都没法监督。教育经费单列是新《义务教育法》的规定,需要各级政府切实落实。

二是明确以县级教育行政部门为主,建立人财事相统一的管理平台。首先,成立县教育经费结算中心,在实际工作中真正做到“事财统一”。其次,成立教育人才管理中心,依法管理中小学校长和教师队伍。过去,对农村教育的管理长期以来都是按照行政的办法管,一个10多万人口的乡镇只有一个中心学校,如何能对全乡镇的教育进行有效的管理?所以,要按照教育规律,建立以中心学校为核心的学区管理网络,实现学区内教育资源共享。

三是依法建立监督考核制度,强化政府推进县域内教育公平的责任。当前各级政府要加紧清理现有对农村义务教育的歧视政策,为推进县域内教育公平提供政策保障。以往的很多政策都是按照“分灶吃饭”的财政体制制定的。因为农村没有钱,所以给农村编制就少一点,城市有钱,就给城市编制多一点,还有其他教育资源也都是按照当地财力进行配置,这都有失公平。胡平平认为,国家制定统一的办学标准是必要的,就是所谓的城乡一致。但现在还要力争做到对农村教育倾斜,不能给城市10元,给农村也是10元,因为历史的欠账总是要还的,这也是一种公平的体现。

(责 编 子 君)