土地征收中的政府失灵分析：基于公共选择理论

武　敏

〔摘要〕我国土地征收实践中,政府行为的局限性导致了政府失灵,引发了诸多社会问题。文章从公共选择理论出发,分析了征地过程中政府失灵的表现及原因,并提出了相应的对策建议。

〔关键词〕土地征收;政府失灵;公共选择理论

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689(2009)02-0044-03

城市化、工业化的进程,必然伴随着非农用地需求的不断膨胀和农业用地向非农用途的大量转变。在我国,这种转变主要是国家通过土地征收的方式实现的,是国家为了公共目的的需要,以补偿为条件,将农村集体所有的土地强制性地变为国家所有的行为。政府是我国土地征收中的行为主体,征地的过程实质上是政府职能行使的过程。随着我国城镇化进程的加快,现行土地征收制度安排中存在的问题日益凸现,在土地资源的可持续性有效利用和开发、利益的重新分配等方面表现的尤为突出,并引发了诸多社会矛盾。这一现象表明,政府行为的局限性导致了其在经济干预和社会管理中的失灵。本文从公共选择理论出发,对土地征收中的政府失灵问题进行分析,并提出相关的对策建议。

一、土地征收中政府失灵的主要表现

布坎南等人提出的政府失灵理论,分析了市场经济条件下政府干预行为的局限性,成为公共选择的核心问题。所谓政府失灵,是指政府在提供公共物品和服务时趋向于浪费和滥用资源,致使公共产品利用效率降低,政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。“政府决策往往不能符合这一目标,有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会‘正效应,也就是说,政策效果削弱而不是改善了社会福利。” [1]

将上述公共选择理论应用于分析我国地方政府的征地行为,可以更加准确的理解土地征收中的政府失灵,即在我国委托-代理的土地管理体制下,作为代理人的地方政府受到利益机制驱动及其他因素的影响,过多地关注当地经济发展及政府自身利益,无法有效地提供公共物品和服务,严重偏离公正性,引起社会福利的损失。概括改革开放以来我国政府征地的行为和结果,地方政府在土地征收中的政府失灵主要表现为四个方面:土地征收范围扩大化、政府不断追求自身利益、补偿标准不合理、农民利益表达和维护机制缺失。

(一)土地征收范围扩大化

我国《宪法》规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”① 由此可见,政府在行使权力征收土地时,必须符合土地用于公共利益需要的前提条件。然而,由于法律界定的不明确和政府自由裁量权的不断扩大,在政府的征地实践中,“公共利益”已经扩大到经济建设的所有领域。土地农转非后的保值、增值带来的巨大经济利益,刺激了土地使用者征地的冲动,使建设占用耕地增长过快的势头难以遏制。2002年至2007年全国耕地净减少6300万亩,其中70%以上为非农建设占用。②

(二)政府不断追求自身利益

由于我国现行的土地市场政策严格禁止土地所有权市场,政府垄断了一级土地市场,这一政策客观上在土地征收与土地供给之间制造了一个利益空间,使政府能够在对土地的供给收益与对农民支付的补偿成本之间获取巨额增值收益,实现政府财政的迅速增长。这种土地征收越多,政府自身获取利益越大的激励机制极大地刺激了政府通过不断征用土地追求自身利益最大化的行为。政府所制定的制度、政策在很大程度上都是以保护和增进政府的经济利益为目的,而将公共利益以及农民的权益需求置于其后,进而对市场中经济主体之间的利益分配造成了不利的影响。

(三)补偿标准不合理

根据《土地管理法》规定,农用地征收补偿范围主要包括:土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残地损失和其它间接的损失没有列入补偿的范围。同时,补偿的标准低,严重背离了市场原则。土地补偿费标准是被征收耕地前三年内年平均产值的6-10倍,补偿总额不得超过30倍,即便按目前法律规定的最高比例补偿,农村集体对土地的所有权和农民的30年使用权仅值10年的农业产量,也显失公平。

(四)农民利益表达和维护机制缺失

对于农民而言,土地既是最基本的生产资料,也是最重要的生活保障。在我国当前的政府征地实践中,失地农民获得的征地补偿难以保证其原有生活水平的维持和改善,许多失地农民成为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”阶层。农民的合法权益在土地征收过程中无法充分通畅地表达,严重的信息不对称导致农民群体与政府之间的矛盾冲突不断。此外,农村集体土地所有权主体地位事实上处于虚置状态的制度现实,也造成了农民群体很难通过合法合理的渠道平等地与政府及土地开发企业进行博弈来维护自身利益。

二、土地征收中政府失灵的理论分析

公共选择理论对政府的研究涉及内容广泛,以市场经济条件下政府行为的限度以及政府失灵问题为重点。理论在对后者的研究中指出,公共决策失效、政府的内部性和寻租行为等是导致政府失灵的主要原因。从这些理论观点出发,可以对土地征收过程中的政府失灵问题有更加清晰地认识。

(一)公共决策失效导致土地征收中的政府失灵

农业用地所具有的公共产品属性决定了政府在职能行使的过程中应完全从公共利益出发进行土地规划、征收和出让。相应地,政府决策也应从土地征收的公共目标出发。然而,正如公共选择理论所指出的,政府及其公务人员也具有“经济人”属性,并不存在作为政府决策目标的广泛意义上的“公共利益”,在公共决策中,政府并不总是按照公共利益进行选择,公共决策往往是各种特殊利益集团的“缔约”过程。

在我国分税财政体制和委托-代理的土地管理体制下,地方政府突破了自身在土地资源配置中从公共利益出发仅仅提供公共产品的职能界限,具有“双重角色”:一方面它是公共部门,另一方面它是具有独立经济利益的主体。因此,地方政府具有其“自身目标”,而且这一目标同整个社会的公共目标并不完全一致。在发展地区经济和维护公共利益的“成本-收益”核算过程中,地方政府显然更加关注前者,加之周边地区经济比较效应及传统政绩观的影响,经济指标支配了地方政府决策过程,而忽视了整个社会的福利,正是这种公共决策的偏向,导致了土地征收中的政府失灵。

(二)政府的内部性导致土地征收中的政府失灵

公共选择理论认为,与市场存在外部性类似,政府的行为具有内部性,[2]这种内部性会影响非市场活动,它会使私人或组织的成本或利润决定政府机构的运行和政府官员的行为,追求自身利益或者组织目标而非公共利益或者社会福利,进而产生政府失灵。在非市场条件下,地方政府官员不可能期望从降低行政成本中获得收益,他们唯一可能的利益导向就是职称、职务、政绩。这些利益不仅包括物质方面如工资提高,还包括其他方面,如交通条件、办公条件的改善,对事务支配权增大,获得更高社会地位等。

随着放权让利改革和财政分权体制的推行,地方政府不再是传统体制下被动依赖中央政府的一个纵向的行政组织,而成为了一个具备独立经济利益目标的经济组织,有愿望也有能力去实现和维护地方利益。为了实现各自辖区内的政治利益、经济利益、社会利益的最大化,把发展目标放在利用其自有资源上,而土地本身蕴含着的巨大价值更加促使地方政府通过土地征收和出让来获取巨额土地收益,以实现地方财政的迅速增长。此外,长期以来我国官员任期内政绩评价中注重经济增长率、城市化进程,乃至一些表面化的“形象工程”也激励地方政府官员在任期间通过征地加速建设来赢得晋升。在这种制度安排的作用、发展思路的指导和评价标准的指引下,政府征地的行为偏好得以强化,产生了政府失灵。

(三)政府寻租导致土地征收中的政府失灵

公共选择学派认为,租金是政府干预的结果,寻租基本上是通过政治活动进行的,即寻租者从政府手中寻求某种特权,通过手中的权力来换取个人或小团体的利益。政府寻租的本质是政府行政权力的不适当应用,动因是获得“非生产性收益”。

政府寻租在我国土地征收过程中有着明显的表现,而这种带有寻租性质的土地征收行为成为政府在进行土地资源配置和管理时产生失灵的重要原因。我国实行严格的城市用地限制制度,土地资源本来就十分稀缺,而城市化的加快客观上使土地的绝对稀缺程度进一步加剧。当这种绝对稀缺可以方便地在市场上货币化,便成为土地这一生产要素的“经济租”。《土地管理法》规定集体土地入市的唯一途径就是通过国家征收的方式。在征地过程中,地方政府往往并非按照“公共利益”的要求作为,在集体土地“低价征收-高价出让”的过程中存在巨大的利益空间,成为刺激地方政府大量征地的经济诱因。一些地方政府官员正是发现了这一“租金”的存在,在土地资源的配置过程中,忽视耕地保护和农民的权益,不管某一项目是否可行,是否符合土地利用总体规划,在地方利益的驱动下竞相征地。这种行为的直接后果就是大量土地资源被滥占滥用,耕地数量迅速减少,农民的权益遭到侵犯,整个社会福利不断下降。

三、对策建议

从以上分析可以看出,要纠正土地征收中的政府失灵,政府应正确设立和履行职责,将自身职能定位于征地过程中公共决策的制定者、政策执行的监督者和参与主体的服务者,而不应该作为土地征收及市场交易的主体直接参与市场经营,甚至从中获利,以实现和维护公共利益为首要目标,促进公共福祉。

(一)在制度设计上明确政府职能定位

在市场经济条件下,政府的主要职能是实施宏观调控和公共政策制定,而不应成为参与市场交易的主体。在土地征收过程中,应建立科学完善的管理机制,在制度设计上明确政府职责,明晰土地产权,合理界定土地利用规划、计划和收益的权限。政府的职能应定位到为市场主体服务和创造良好发展环境上,通过制定和完善各项法律法规及采取各种技术手段规范市场交易行为,做好规则的制定者和维护者。

(二)严格从公共利益出发限定土地征收范围

政府征地权力的滥用与人们对公共利益限定不足、概念不清有关。因此,在政府行使公共权力征收土地时,首先要明确界定“公共利益”的范围,严格限定国家征地权限。根据国际经验和我国实际,国家土地征收的范围应严格限定在国防军事、国家政府机关、能源、交通、公共设施用地,重点工程、公益及福利事业用地,水利、环保及其他公认或法院裁定的公共利益用地等。在限定的公共利益之外的用地,不能动用国家的征地权力。

(三)改革政府官员的考核激励机制

重新设立针对政府官员的绩效考核机制,改变过去以经济增长数量的指标为主的考评,代之以加强地方经济发展质量方面的考评,如经济可持续发展、土地资源的利用效率、失地农民的就业生活保障等方面的指标体系,以此弱化和消除以牺牲农业用地换取地方经济增长的诱因。此外,建立短期和长期考评相结合的考核制度,避免政府官员片面追求短期经济增长,造成土地资源的低效利用和浪费等行为。通过改革政府官员的绩效考核制度,建立相应的利益诱导机制,使政府在土地征收过程中的行为更加科学化、合理化、合法化。

(四)提高土地征收补偿标准

以被征地农民生活水平不下降为原则,结合本地区经济社会发展水平和被征地农民的社会保障费用,在综合考虑土地的生产性收益和非生产性收益;土地资源的经济产出价值和土地资源总价值的基础上,提高征地补偿标准。采用市场机制确定土地征收补偿标准,将征地价格与土地征收后建设用途的市场价格挂钩,按市场价格对失去土地的农民进行补偿,使农民充分分享经济与社会发展中土地增值的收益。

(五)加强公民在土地征收过程中的参与

公民是公共用地决策的主体,应当享有广泛的民主权利,对凡是与公民利益直接或间接相关的征地决策,都应该直接听取公民的意见,确保公民对政府决策的知情权、参与权、表达权和监督权。政府在土地征收过程中,应充分尊重被征地人的主体地位,确保被征地人对征地过程的全面参与和对发展成果的公平分享。对征地范围、土地用途、补偿标准、安置方案、征地程序等重要事项都要事先向社会公开,使土地主体有处置权,对公益性用地更要让公众广泛参与,坚持为公民行政,依靠公民行政,实现、维护和发展公共利益。

〔参考文献〕

[1][美]詹姆斯·布坎南.自由、市场与国家,吴良健译[M].北京:北京经济学院出版社,1998

[2][美]查尔斯·沃尔夫.市场或政府:权衡两种不完善的选择,谢旭译[M].北京:中国发展出版社,1994

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