从“缺乏自主”到“合作治理”

〔摘要〕随着中国经济的快速发展,民营经济的繁荣日益成为经济发展的强大推动力。而其中温州商会作为在市场中自发形成的经济领域的社会组织,在推动温商企业发展壮大的过程中功不可没。分析温州商会与政府的关系演化所经历的阶段,可以探索温州商会今后的发展之路。

〔关键词〕第三部门;温州商会;政府;前景

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689(2009)02-0031-05

“第三部门”这个概念最早由美国学者拉维特提出,他认为,以前人们将社会组织一分为二,非私即公,非公即私。这种划分太粗陋,忽略了一大批处于政府与私人企业之间的社会组织。他首次使用“第三部门”这个概念,作为对这个部门的社会定位,即独立于政府与企业之间的社会部门。它们从事的是政府和私营企业不愿做、做不好或不常做的事。他将这类组织统称为“第三部门”。[1](6)美国学者萨拉蒙将第三部门的兴起称为“全球性社团革命”[2](43),并将它的意义与民族国家的兴起相媲美。

温州商会作为基于市场经济发展而兴起的经济类社会组织,是我国第三部门的重要组成部分,它的兴起并不应该仅仅归因于民营经济的勃兴,更应该视之为社会转型期的秩序变革。以民营企业为代表的新生民间经济力量与政府之间,一直存在着的一种互为依存和协调的关系互动,温州商会在改革开放以后的重新崛起就是这种秩序变革和调整的产物。温州模式是自生自发生成的,温州经济通常被称为是“老百姓的经济”,企业以民营为主,资金以民资为主,市场以民办为主。但这种自生自发模式也曾遭遇到危机,如温州一度成为假冒骗的代名词、信用缺乏、产品质量问题严重、行业内部恶性竞争不断、市场秩序混乱等,市场失灵在温州日益凸显,经济面临着很多的难题,企业陷入了困境。这时候,一种新的制度安排——温州商会开始崛起。

一、温州商会与政府的关系演变

作为在市场经济环境中成长起来的社会组织,温州商会有其自身的独立人格,所以在与政府的关系方面存在着自身的需要。根据美国人本主义心理学家马斯洛的需要层次理论,人的需要从低到高分为:生理需要、安全需要、社会需要、尊重需要、自我实现需要五个层次。那么将其移植用于在市场中有独立人格的温州商会,同样有着从低到高不同层次的需要,笔者将之简化为三种需要:生存发展需要、尊重需要、自我实现需要。这三种需要既可以影射商会对政府的关系诉求,也代表了关系演变的三个时期。

(一)温州商会在开创期与政府之间的关系是一种被监督、受管制、缺乏自主性的关系

第一、市场经济体制还没有形成,政府对商会及其所服务的对象个体私营企业存在歧视。在商会发展初期,由于受制于“极左”思想和计划经济体制的根深蒂固,我国在政治、经济、法律、政策和管理体制上,在政府官员、学术界和一般人的观念里一直存在着对非公经济的极端歧视,因此温州的个体私营企业和民营经济的发展处于一种不合法的状态。1992年春邓小平发表南方讲话,同年中共十四大确立了建立“社会主义市场经济体制”的目标之后,温州模式和民营经济虽然取得了合法地位,然而对非公经济的法律和政策歧视在相当长时间里依然如故,个体私营企业作为与国有企业和集体企业有别的另类,在商品市场、资本市场、金融市场、信息市场以及其他生产要素市场上,包括招工、用地、税收、贷款、融资、担保、经营许可、产业准入等方面,与国有企业和集体企业相比一直处于极不平等的地位。更严重的是,个体和私营企业在日常经营活动中往往受到政府部门和官员的故意刁难,乱收费、滥罚款,如没有特殊的关系网,民营企业要维持正常的经营活动都很困难。而对商会加强管制就成为政府限制个体私营企业发展的最好也是最直接的工具。

第二、温州商品假货横行。温州个体私营企业的生产模式是以生产小商品的家庭工业为主体、以专业市场为依托、以千军万马闯市场的自产自销经营方式。但毋庸讳言的是,温州民营经济资本的原始积累在相当程度上是利用了社会经济体制转型期的法律法规真空和政策漏洞而实现的。与温州模式形影相随的是工商业领域内存在着大范围的生产和销售假冒伪劣产品及公开的诈骗活动,温州货一度成了假冒伪劣商品的代名词,在全国范围内产生了一场空前的信誉危机。而温州商会由于内部制度还不健全,外部的监管机制也没有成型,对于市场中出现的乱局无能为力,可是政府是不会允许此类情形持续下去的,因此,代行商会之职也就顺理成章。[3]

第三、商人对商会所能发挥的作用还处在观望期,参与热情不高,缺乏凝聚力。作为一种组织形式,商会的形成和运作必须依靠一定的资源,能否获得充实的组织资源是商会实现自主治理的前提条件。而在一个制度不完善的社会中,精英的有效动员与聚合和资金的充分供给是民间商会实现自主治理的最重要的两大资源依赖。精英的不足和资金的缺乏使得温州商会在成立之初的自治功能十分有限,在行业中的号召力也不强,大多数企业都处于一种观望态度。

(二)温州商会在发展期与政府之间的关系是一种互相服务、齐抓共管的关系

第一、由“全能政府”向“有限政府”职能的转变,使政府逐步让渡本该由商会行使的职能。温州商会的成熟使得政府的职能下放和转移成为可能,政府将一些本应由商会承担的行业管理职能转移给商会,使商会真正发挥社会自组织的作用。由政府转移而且温州商会已经承担起来的行业管理职能有:一是行业自律,结合行业特点,制定行规行约,以建立自律性机制,规范行业自我管理行为,提高行业整体素质,维护行业整体利益,充分发挥“内行人管行内事”的商会特点。二是行业维权,通过签订维权公约,打击侵权行为,保护会员企业的合法权益。三是行检行评,通过制定本行业各类标准,提高行业整体质量水平,同时配合政府有关部门进行行业整顿、产品质量检查、打击伪劣产品生产和销售、评定职称、评选各种荣誉等工作。四是同行议价,对行业内协定的价格进行指导、监督、协调,保护行业内的公平竞争,创造一个良好的竞争环境,维护企业的合法利益。

第二,与温州商会的发展需要政府支持相对应,地方政府以GDP增长为核心的发展诉求也需要温州商会的积极配合。通过地方政府与民间商会的利益契合,两者之间最终将形成一种相对稳定而有效的互动机制,包括信息沟通机制、合作机制和监督机制

等,[4](184)也使得温州商会最终能够嵌入地方治理体系之中。

第三、商会的成熟及其对市场变化灵敏的反应,可以有效弥补政府对市场反应的时滞。商会的成熟可以为政府服务,比如可以接受政府的委托,承担某些工商业发展课题的研究,答复政府有关部门的咨询,为宏观决策做好参谋,协调管理会员间的事务。它一般有两种形式:一是委托,政府及其部门将整项任务委托给商会,提供权威和财力上的支持,由商会组织专家学者与有关人员完成全部工作;二是协调,某些问题政府作为行政机关不宜协调仲裁,商会可以帮助做一些政府不能做或不便做的事情。在帮助政府方面,温州商会主要发挥了政策宣传、为政府制定各项政策提出各种意见、参与行业规划、研究行业发展战略、培植税源、调查研究、推动支持社会公益事业、招商引资、加强质量监督等职能。

第四、商会自身组织架构、制度的完善,达到了组织自身与外界环境的平衡。根据“开放性系统”组织观,组织是一个开放的系统,处于与其多重环境不断发生动态的互相影响之中。组织的外在环境,特别是社会环境,对组织的变革起到重要作用。然而组织并不是被动地让环境选择,而是通过积极地变动去适应环境,从而获得组织与环境之间的匹配,维持组织自身与环境之间的平衡。

(三)温州商会在成熟期与政府之间的关系是一种互动合作、合作治理的关系

按照康晓光关于我国国家与社会关系演变阶段的划分理论,随着社会获得充分的自治和独立,第三部门获得高度发展,社会团体与政府积极合作,建立有效的社会合作主义体制。[5]面对一个充满复杂性、动态性和多元性的环境,政府已无法成为唯一的治理者,它必须与民众、社会一起共同治理。政府不是唯一的“元话语”,而是通过政府与社会各种力量之间的互动形成“话语”的共同治理,通过社会责任的共负,让民间力量释放出来,整合民间不同领域的力量,将民间资源导入国家和社会发展的行列,形成国家建设的协作网络,以实现服务型政府的有效治理。[6]

从温州商会的发展水平来看,它所实现的政府、商会与企业之间的博弈与合作,表明国家与社会关系正处于发展期向成熟期的过渡之中,它的进一步发展可能生成较高层次的公民社会。温州商会通过与政府和企业之间进行某种程度的互动与合作,形成了“市场主导、政府推动、行业自主”的发展模式,这种发展模式也体现了温州地方治理的转型。随着商会越来越成为公共事务管理中的一种主体,承担越来越重要的公共管理责任,政府与商会在公共事务管理中的相互依赖越来越深入,因而,温州地方治理的转型并不只意味着政府进行改革,它更表现为政府管理体制以及国家(政府)与社会关系的转型。温州商会的发展表明,在国家与公民社会的关系中,国家并不总是决定行动的主体,公民社会也并不总是被动的一方。与地方政府的互动、自身组织化程度和能力的提高使温州商会不断扩大着制度资源。就此而言,在中国公民社会的制度环境未有重大变化的背景下,温州商会发展的基本经验很可能表征了我国其他地区民间商会发展的基本条件。

二、温州商会发展存在的不足

从以上分析我们可看出温州商会已显示出其在联系市场以及与政府沟通的过程中发挥的重要作用,这一点已得到了从中央到地方、从政府管理层到市场经营层的广泛认可。但是,我们必须进一步指出这些成就的限度。

一是角色模糊,存在较强烈的营利倾向。商会的活动不应以营利为目的,而是围绕全体会员的总体利益,发挥协调、服务、管理的职能。收取有偿服务费以外的营利性收入,一般而言是违背社团组织的非营利性质的。但由于大多数协会组织会费收入偏低,而又无法通过为会员提供满意服务取得足够的收入,政府现行的收费政策只好放松了协会组织开展营利活动的限制。根据王诗宗、何子英的调查,温州商会获取资源的方式主要有三个渠道:会员缴纳的会费、理事单位以及其他机构的捐赠和资助、商会在服务中的创收,其中会费和赞助费是温州商会的主要经费来源。①服务的营利化,对大企业来说,可能是获得了更多的宣传和发展机会,但对中小企业而言,可能就有些力不从心。通过服务方式收费,可以满足商会自身发展的需求,如果成为商会的主要来源,就会有违商会自身的宗旨。

二是政治化色彩仍显浓厚。郁建兴和王诗宗在访谈中发现,政府对温州商会的影响力主要来自于对物质和政策资源的掌握。虽然1999年4月公布的《温州市行业协会管理办法》赋予商会16项职能,但没有政府职能部门的支持和许可,商会是很难行使这些职能的,即使那些运作较好的商会也希望得到政府的更多支持。②商会存在着“半官半民”特征,这一点在温州市各级总商会中表现得尤为明显。总商会又称工商联,其定位是“中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和民间商会,是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带,是政府管理非公有制经济的助手”。温州市总商会既是准官方性质机构,隶属于市委统战部,其工作人员为公务员编制,工资和活动经费由市政府财政拨款,同时它又是民间商会,存在基础是民营企业。总商会的“官民二重性”特征具体表现在它既要当官方的代言人,又要当民营企业的代言人;既要维护党和政府的权益,又要维护民营企业的利益;既要严格执行党和政府的指令,又要坚持自主活动;既要以统战性为主、又要突出经济性和民间性。工商联的“统战性、经济性、民间性”三性非驴非马、不伦不类,不适应市场经济的需要,不适应民营企业蓬勃发展的需要。政府的干预很容易出现“官商勾结”的做法,不是按照市场经济运行机制保护所有人的产权,而是通过权力介入,损害了大部分人的利益而保护了少数人的利益。

三是组织发育仍显不足。发展不均衡、治理机制不健全、会员覆盖面不广。现在加入商会的多为大企业,中小企业积极性明显不足,这也反过来说明商会为中小企业服务的职能还没有充分发挥。一些企业家动用权力集聚资本,破坏了市场经济环境,是市场混乱的重要根源。郁建兴和黄红华在调查中发现,由于经营收入颇丰,缺乏生存的压力,使商会在通过提高服务质量吸引会员入会方面显得并不迫切,从而导致会员覆盖率下降。而大企业的赞助则可能导致大企业会员对商会的控制,从而影响商会成员通过“一人一票”机制来保证公正和公平。①

三、温州商会发展的前景

基于温州商会发展中的经验和困境,为实现“政府——商会——企业”的良好合作和互动为目标,商会和政府应力求实现以下做法:

一、针对不同市场主体建立健全社会主义市场经济法律制度,使各类市场主体的地位、职能、作用明晰化。现有的社团管理法规,把商会与其他社团组织混同管理,忽略了商会对建构新的市场秩序的独特作用,商会立法的滞后导致了商会发展的迟缓。国家必须制定出相应的行业商协会法,从法律形式上确立商会的民间性、独立性、自律性地位,使商会真正成为维护市场经济秩序的重要力量。对商会的性质与宗旨、原则、职能、组织机构、运作方式、内部监督与激励机制、经费、管理和监督等事项予以明确,并将其纳入法治化的轨道。为此政府可以先成立一个专门管理机构,统一管理所在区域的商会,由它代表政府赋予商会的行政合法性和政治合法性,再通过民政部门进行注册登记,授予法律合法性。明确商会的法律地位不仅有利于商会的有序管理,约束商会行为,维护市场秩序,更为重要的是可以约束政府行为,使得商会的职能和利益不受政府侵害。

二、破除双重管理体制,恢复商会自治性。目前,我国的行业商协会受业务主管部门和登记管理部门双重管理,这体现了我国的特殊国情。但目前这种分散的业务主管体制确实暴露出了不少问题,越来越不适应市场经济发展的需要。商会是独立的团体法人,是社会自治组织,可以依法独立自主地开展活动。它和政府的关系应该是平等的、民主合作的伙伴关系,一方面它要争取政府的支持,接受政府的指导,按照政府宏观调控的要求,协助政府进行行业管理,督促会员进行自律管理;另一方面它必须依法代表和保护全体会员的总体利益。由于在市场经济条件下,利益主体是多元化的,不可能完全由政府加以代表和协调,只有让商会等各种利益群体的代表公开、透明地坐在一起协商、谈判,才有利于解决公共性的问题。纵观世界各国,市场经济越发达,商会的发展就越完善,职能和作用发挥也越充分,独立性和民间性也越强。目前我国的商会被赋予了很多政治功能,很难保持其自身的独立性和民间性,存在着严重的“二政府”倾向。政府主导型的特点使商会与政府之间尚未形成平等的博弈关系,商会需要政府不断地释放政治空间,加之商会与行政部门千丝万缕的关系,导致商会在其发展过程中表现出较强的政治依附性。[7]我们必须以完善市场经济体制为目标,使商会从政治化组织向民间性社团转型或回归。这就需要逐步清理“二政府”式的商会组织,将商会的生存与企业的生存与发展紧密联系在一起,鼓励各地“自下而上”地组建行业商会,坚决杜绝各级政府部门以任何名义“自上而下”地设立新的行业协会,还商会自治的权利。

三、商会在留住“核心会员”的同时大量吸纳“普通会员”,扩大商会的覆盖面和服务面。商会是市场经济中自我管理、自我服务的组织,也是协调政府、企业、市场关系的有效载体,它的功能发挥取决于企业的参与度。吸引更多的成员参与对于商会来说十分重要。商会现在提供的服务是一种类似于“俱乐部”的产品,其内部会员企业分属三个不同的层面,分别为“核心会员”、“普通会员”、“专职人员”。对于不同层面的会员来说,需求不同,要求的服务自然也就不同。而现在商会的服务重点主要倾向于“核心会员”的需求。“核心会员”多是行业的骨干企业,是整个行业发展的主导力量,行业的发展或衰退对他们的影响最大,同时也是商会内部的主导和商会资金的主要提供者。反观“普通会员”,企业规模相对较小,企业在行业中的影响力相对较弱,行业的发展或衰退对企业的影响也相对较小,而且自己的贡献比“核心会员”少,这使得普通会员在争取自身利益方面先天不足。但对于中小企业来说,由于缺乏与政府的沟通渠道,许多事情需要自行解决,就比较迫切地感到加入商会的意义,应该来说其参与的愿望会更为强烈。而现在的温州商会中,加入商会的多为大企业,中小企业积极性明显不足,这一点应引起商会的高度重视。总之,在未来商会内部也许会出现分化,一部分与政府形成合作的伙伴关系,以服务会员企业为主要目的;另一部分会参与市场竞争,成为一类市场经营性主体,以营利为主要目的。商会为企业提供服务虽然是商会的宗旨,可是这也需要耗费成本,而且服务的价值成本也会有大小之分,在这个领域会形成一个巨大的市场。因为市场经济越发展,创业之风就越盛,企业就会越多,需要的服务自然多元化。而温州商会凭借其先行发展的优势,可以迅速占领市场,凭借积累起的经验和关系为企业服务。

四、温州模式已到了新的改革突破日。进一步的改革,是温州层面解决不了的问题,而是制度安排的问题。随着温州商会的不断发展,它们不仅在地方治理中发挥了不可替代的作用,而且走出国门,发挥着支持、保护国内企业,增强国际竞争力等作用。温州商会助推地方经济腾飞、提升区域经济在国内外的竞争力的作用,有利于政府获得和增强合法性和财政收入,而这无疑强化了政府进一步发展商会的动机。在温州地方政府创新和商会发展之间,不但已经初步形成一种良性互动关系,而目将进一步形成一种相对稳定而有效的互动机制,比如信息沟通机制和监督机制等。在仍然寻求政府政策和其他支持的情况下,商会必须认识到,商会的职能既来自政府职能的下放,又来自企业的让渡。商会不光得向政府要权,还应当加强自身的发展。自治能力的不断提高无疑将增强商会与政府的博弈能力,从而推进政府与公民社会关系的进一步转型。

可以预见,随着经济社会的发展,商会可以弥补市场和政府不足,成为一类重要的经济主体。在政治变革的同时,商会与政府的关系并不是一种既定的制度安排,而是通过“国家与社会,还有市场以新方式互动,以应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”[8]的方式形成新的治理结构,为推动政府变革和社会力量发展发挥重要作用,使中国公民社会逐步发展。随着经济、政治和社会转型的完成,中国会形成一个经济、政治和社会三足鼎立的良性发展局面,最终使中国走向现代化,构筑个人——国家——社会的良性关系。

〔参考文献〕

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[4]陈剩勇,汪锦军,马斌.组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[5]康晓光.转型时期的中国社团[J].中国社会科学季刊,1999年冬季号.

[6]彭正波.后现代语境中的公共行政解读[J].人大复印资料.公共行政,2005(4).

[7]郁建兴,徐越倩,江华. 温州商会的例外与不例外——中国公民社会的发展与挑战[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2007(6).

[8]J.Kooiman,“Social-political Governance: Overview, Reflection and Design”, Public Management, 1999(1).

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