区域经济一体化进程中行政区划改革与重构张小明

刘慧灵

〔摘要〕国内以长江三角洲为代表的区域经济一体化发展格局日渐显现,是缩小地区差异、实现均衡发展的主要战略方向。但与此同时,客观存在着的行政区划壁垒、政区间恶性竞争等消极因素影响地方政府间合作联动,对区域治理的方式提出了更高的要求。区域经济一体化进程中的行政区划,面临着改革与重构的巨大压力与现实需求:即如何建设新的区域管理制度,来打破现有的各自为政的行政区划体制,消除其碎片化的负面因素,形成一个跨区域同时又是完全融合的无缝隙的公共服务和保障体系,以消除内耗,达到区域间利益的平衡和总体利益的最大化,促进区域内经济、社会、文化等各方面的共同发展繁荣。基于复合行政、区域管治、联合治理等理论基础,结合长江三角洲区域的实证分析,可以探讨如何通过地方政府间机构、制度、政策、利益等方面的合理安排进行行政区划改革与重构,最终建构起适应区域经济一体化发展需要的区域行政区划体制。

〔关键词〕区域经济一体化;行政区划;复合行政;区域治理;长江三角洲区域

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689(2009)02-0036-08

一、问题的提出

在经济全球化背景下,随着我国市场化进程的不断加快,长三角、珠三角、环渤海等出现区域经济一体化的萌动,遭遇到现行行政区划的阻碍,典型地表现为“行政区经济”[1](20)。“行政区经济”形成以行政区划为单元的区域经济发展格局,引发了各地方行政区之间的市场封锁、产业和基础设施重复建设、边界利益纷争不断等诸多弊端,并在新的时期呈现一些新的特征和方向。然而,区域经济一体化进程的快速发展必然要求打破行政区划的界限。行政区划实质上是是国家权力尤其是行政权力的空间或者地域的分割和配置。[2](4-5)经济发展并不以行政区划为界限。以行政区域为单元的发展与治理方式,必将面临着一系列挑战。区域经济一体化和都市圈的形成,要求在同一都市圈内淡化行政区划色彩,突出区域经济功能,为适应经济发展提供跨省区统一的法律、法规、交通、资源等公共服务。并打破以行政区划为基础的所谓“诸侯经济”[3](55),打破地域之间的行政贸易保护主义、地方保护主义、行政壁垒,打破狭隘的行政地域观念,建立大的区域管治观。长三角、珠三角、环渤海等区域经济一体化发展进程最快,也是突破行政区划桎梏要求最为迫切的地区。“整合资源、优化结构、强化功能、提高效率”和“合理布局、联合开发”的区域发展原则,正冲开行政区划的藩篱,对适应区域经济一体化进程的行政区划体制提出了新的更高的要求。因此,以一个具体的区域为研究对象来进一步探讨我国区域经济诸多冲突、难以协作的内在机理和矛盾,并针对现存的矛盾和弊病试图寻求行政区划的创新之路,是相当有创新价值和现实意义的课题。

在我国日益融入WTO的新时代背景下,区域作为一个整体参与国际竞争成为新的时代特征和要求。从全球化的角度看,区域经济一体化的主体是城市和以中心城市为核心的都市圈。长三角区域作为我国经济发展的核心地区和发育最为成熟的大都市圈,如何打破行政区划的界限,尽力避免区域内各行政辖区之间的诸多利益矛盾和纷争,展开区域内的协作和一体化发展,已成为长江三角洲地区共同关注的重要议题。因此,以长三角地区作为实证分析案例既有高度的现实意义和价值,同时也可以为我国其他地区的区域协作和行政区划发展提供良好的借鉴和对比素材。以上海为中心的四层都市圈在经济发展的态势下正受到行政区经济的制约,造成一系列的矛盾。从长三角地区经济一体化从而要求行政一体化的角度对行政区划进行研究,破解行政区划体制性问题,在现行行政区划体制下提出切实可行的操作思路,突破瓶颈,选择一种适应区域经济一体化进程的行政区划改革道路是本文的主旨和意义所在。是以立题。

二、区域经济一体化进程对现行行政区划的挑战——以长江三角洲区域为例

(一)长江三角洲区域经济一体化的发展态势

可以从三个不同的角度理解长三角的内涵:地理上概念为长江入海的地方,由于河水所含的泥沙不断淤积而形成的低平的大致成三角形的陆地;工业经济概念指以上海为龙头的江苏中南及浙东北工业经济带;城市经济概念指苏浙沪毗邻地区的16个市所组成的都市群,主要包括上海、苏州、南京、无锡、常州、南通、扬州、镇江、泰州、杭州、宁波、台州、绍兴、嘉兴、湖州、舟山等。作为我国三大都市圈之一的长江三角洲地区,是目前我国经济社会发展和城市化水平最高的地区之一,也是我国目前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具有发展潜力的经济板块。

对于长三角地区而言,区域经济一体化的整合是不可逆转的趋势。长三角区域经济一体化具有必然性。区域的优势在整体,不是局部;区域的优势在联合,不是分割。长江三角洲地区只有合作互补才能共同发展。而从该地区可持续发现的角度来看,长三角区域的整合发展,也是刻不容缓的当务之急。由于区域内低水平的重复建设已经导致自然资源和人力、财力的严重浪费,加之一些城市只顾自身盲目发展,把环境污染转嫁到区域内其它地区,已对整个长三角地区造成严重的环境压力。这种形势迫切要求各地加强整体发展协同规划的意识,推动21世纪长三角区域的可持续发展。

在长三角区域内,各城市通过越来越多的贸易交换、资本投资,以及其他各种经济联系,使一地的经济与外部区域相结合。从整个长三角区域范围来观察,则是各地区经济相互渗透、相互交织和相互依赖,从而使各地区的市场和经济运行密切联系起来。长三角区域经济一体化就是在其所包含的十几个行政经济区间形成相互联系和依赖的机制,使各种交易和流通的障碍减少和消除,实现经济社会效用的最大化。

从整体来看,长江三角洲区域经济一体化呈现出良好的发展态势:第一,基础设施不断整合。包括交通、邮电、通讯、电力、信息等大型基础设施,都已更加完善并初步形成联网,为长三角开展新一轮合作与发展创造良好的硬件环境。第二,经济要素呈现组合优势。长三角作为中国经济最发达地区,对资本、高新技术、高素质劳动力等生产要素都具有很强的吸引力,从而成为人口流动、资金融通、技术交易、商品流通等经济活动的高度聚集地,和中国最重要的经济要素增值中心,并为该地区形成统一的要素市场创造了条件。第三,制度创新为区域经济一体化创造了条件。在长三角地区,经济、金融、投融资、财政税收、企业制度、资产管理、住房、社会保障等各项制度改革一直走在全国前列,为一体化创造了制度和政策环境。同时,长三角是我国市场化程度最高的地区之一。而一体化实际上就是市场化,都市圈的形成本身是市场选择的必然结果,长三角区域经济一体化过程,首先是市场一体化,是经济活动基本规则的一体化。因此,市场机制的逐步成熟也为区域经济一体化创造了有利条件。第四,产业互补或共生的趋势日益明显,如上海已初步形成了以金融、信息为主导的现代服务业,以跨国公司区域性总部为标志的创新中心与营销中心也初露雏形;江苏则以大公司和外资企业为依托,在化学原料及制品制造业、机械工业和电子通信制造业等重化工业领域具备了一定的基础与优势;而浙江则以中小企业和区域特色经济为支撑,在传统劳动密集型制造业上具有明显的竞争优势。在产业合作方面,过去单一的横向配套协作,已逐步向整合生产要素、共同进行制度创新发展,由过去单一的产品加工营销,逐步向商贸、旅游、房地产等领域延伸。

然而,实践证明,现有框架下政府间的各种努力,都没有取得质的飞跃。因为它们无法触及根源性弊病,很难排解因行政区划造成的利益冲突,只能在现有格局内做出相互妥协或让步。因此,体制上的问题必须由体制解决,必须突破原有行政区划的制约。

(二)长江三角洲现行行政区划分割对区域经济一体化的负面影响

长江三角洲是一个跨越三个省级行政单元的经济区,其发展过程中除了地级市与县(市)的冲突外,还面临地级市之间、不同省之间的激烈矛盾。目前“长三角”一体化进程中存在的最大问题,就是因现行管理体制和行政区划引起的区域内部发展不协调、发展战略和规划各自独立,造成区域内部产业结构低层次重复,城市间的竞争不断升级,带来区域资源的极大浪费,构成了横亘在区域经济一体化进程面前的一道难以逾越的门槛。

长江三角洲现行行政区划分割对区域经济一体化的负面影响,具体表现在六个方面:第一,招商引资“倾销式”竞争带来的洼地效应。在吸引外资过程中,很多地区通过不断降低各类门槛,恶性比拼优惠政策,竞相将周边城市的投资者吸引到自己的地盘上来,甚至出现“跳楼价”争夺外资的现象。外商投资企业不论其产业属性和专业特长,一概成为各城市政府部门的争夺对象。在外贸产品出口上也兑相压价,导致过度竞争,人为阻挠商品和生产要素的自由流动。第二,恶性竞争导致城市之间产业结构雷同。各城市自然、历史与人文环境的相近与相邻,经济实力的相对接近,加上计划经济时代急功近利的盲目发展,导致长三角地区城市定位趋同,城市间缺乏应有的产业分工,产业结构趋同化倾向明显。第三,行政壁垒导致经济成本上升。由于长期以来的条块分割管理体制,一定程度上使得长三角地区各城市中形成了各自为政、与邻为壑的作风。这种人为造成的行政壁垒导致经济运作成本直线上升。第四,各自为战导致公共基础建设缺乏统一规划。区域经济一体化要求统一公共服务职能,如统一的供水、供电、公共交通、环境治理等。而在目前行政区划下,长三角各城市在公共基础设施方面迟迟难以实现真正有效的统一规划。第五,内耗频繁导致上海与腹地“内战”不断。作为腹地的周边城市与作为“龙头”的上海市之间争夺资源。第六,交互破坏导致生态环境进一步恶化。如近期发生的太湖蓝藻事件便是典型案例。

(三)区域经济一体化进程对长江三角洲现行行政区划的挑战与要求:催生区域行政一体化

长三角区域经济一体化最大的天敌,是依附于行政区划背后的行政壁垒、压力指标和地方保护主义。长三角有江浙沪三条省界、十六条市界,长期以来形成的行政壁垒,已经成为长三角未来发展的最大的制约因素。而区域市场经济一体化发展的必然趋势,已经成为消除区域内行政壁垒,加快地区政府间关系从对立、竞争转向合作、共赢的最为强大的推动力量。

市场经济在区域内的一体化首先要求政府行政与政策的统一。市场经济的发展以及长三角区域经济一体化趋势,必然要求政府改变原有的思维范式与行为方式,放弃自身的一部分利益,以地方政府间协商合作的方式赢取彼此间更大的利益。政府可以通过制度模仿和创新发挥“公共企业家精神”,通过辅助、促进、倡导或者主持经济活动来推动经济发展。事实上,区域行政与区域经济间有着有明显的区别:区域经济的主体是企业,而区域行政的行为主体是地方政府。但与此同时,两者间又有着密不可分的联系:区域行政的目的在于为区域经济发展创造条件。所以,区域经济一体化包含着促使地方政府的公共管理模式转型的必然要求。此外,由于经济迅速发展导致的一系列环境、治安、社会等问题具有综合性、整体性、跨行政区域的特点,这就需要各地方政府进行合作治理解决。这就必须打破长久以来地方割据、各自为政的传统行政格局,以一种区域式行政治理的模式进行经济、社会的管理与服务。所以,在长三角区域经济一体化发展的过程中,由于区域经济的跨行政区性质,必然对地区公共管理的模式产生强烈冲击,对地方行政运行的体制、机制与过程进行重塑与再造。同时,也必然使得加强政府间合作、协调地方政府间横向关系的良性发展,成为区域经济实现常态运行的重要的体制和制度保障,促使长三角16个成员政府在区域的范畴内考虑地方公共政策与发展战略的制定与执行,从而实现由地方型行政向区域型行政的范式转型。

总之,长三角区域经济一体化进程对行政区划一体化产生迫切要求,也对行政区划分割的现状构成严峻的考验,同时对行政区划的管理方式提出了更高要求。具体表现为四个方面:第一,要改变中央对地方政府的绩效考核制度,避免本位思想。中央政府应将长三角经济区域整体作为考量对象,根据在区域内不同职能定位科学制定考核标准。第二,要转变政府职能,从“全能政府”向“有限政府”转变。政府应注重培养市场以代替以往对资源的计划调度。长三角的内耗问题,其根源在于行政层面的竞争主导了各城市的发展方向,而市场的力量却没有充分发挥出来。市场竞争的主体应是企业,而不是政府。政府的职责是制定区域经济发展的政策并监督执行政策。第三,要建立权威性跨省、市界的协调机制。为避免单纯的地方利益之争,应建立跨省、市的综合协调机制。目前已有的经协会和高层座谈会,多流于形式,互访交流性质较浓,实质性问题解决得还不够。应建立权威性协调机制,来制定和推行区域内跨界发展中的公平合理的政策,以协调多方利益。第四,要进行行政区划体制的调整。各级政府解决区际利益矛盾最常用、最直接的方式是对行政区划进行调整,“化区际问题为区内问题”。

三、对挑战的部分回应:长江三角洲区域行政区划改革的有益探索

区域经济一体化进程对现行行政区划分割提出的挑战与要求,长江三角洲区域已经通过行政区划的调整进行了部分回应。目前,长三角区域已实行的行政区划改革主要是省级内部之间、地级市之间以及县级之间的兼并,真正跨省、跨城市的区划调整尚无一例。例如,上海市积极改革内部行政区划体制,充分发挥现有政区空间的潜力。上海市撤销嘉定、上海、金山、松江、青浦等县,改设或合并为区,并在城郊结合部和郊区开辟9个市级工业园区,从而避免了传统“摊大饼”式的城市空间扩展模式的弊端,减少了区县间的利益矛盾。又例如,江苏、浙江两省积极进行地市级行政区划调整,推动新一轮组合城区与城市扩区运动。行政区划调整已有许多重大突破,如南京的江宁市、无锡的锡山市、苏州的吴县市等分别撤市建区并入中心城市。通过行政区划的调整将中心城市周围边的县域整体或打散并入市区,是行政区划调整作为城市快速发展时期城市空间拓展的一种制度性选择。构建组合城区,一方面能够实现城市功能要素的地域联合发展,有效地解决相邻县市发展的地域空间受限的矛盾,有助于实现基础设施的共建和共享,避免低水平重复建设的弊端。另一方面,能够加强城市环境要素的协调发展,通过各组成部分之间的绿色空间联系和内在的社会经济联系,从根本上改变过往城市发展中普遍存在的“摊大饼”现象,塑造有机的、可持续发展的城市形态。再例如,浙江、江苏两省积极推行“强县扩权”式的县级行政区划改革,逐步实行省直辖县,取消市管县体制。2002年,浙江以“红头文件”的形式将313项原地级市经济管理权赋予绍兴等17个县和杭州、宁波的三个区,走强县扩权之路。省直管县、强县扩权强调行政组织纵向结构(层级制)的变革,改革的重点是减少行政层级,目的是突破原有体制,宏观上重塑行政架构。目前长三角区域省直管县改革主要集中在行政审批权的下放、省管县财政体制两大方面,还没有涉及地市级行政区划的变革。此外,长三角区域还多次进行乡镇撤并、调整和改设为城市街道办事处,有效地化解了一些利益冲突。

四、区域经济一体化进程中行政区划改革与重构:长江三角洲区域跨越行政区划藩篱的改革路向

(一)区域经济一体化进程中行政区划改革与重构的理论基础与宏观思路

20世纪以来,欧美发达国家政府一直在试图找到一种合适的区域治理模式,以使一个城市聚居人口与经济活动的领域范围能够与城市区域系统相符合。[4](467-478)许多学者也从不同的角度展开研究,力图建立新的区域治理来满足城市区域发展的新需要。[5](158-168)总体上看,这些研究主要有三个共同的目的:在大都市区(或称都市圈)建立一种机制以提升地方政府间的合作;通过区域治理的来解决大都市区碎片化的政府组织结构带来的外部性;提供一种财政和减税的办法来促进城市中心区的发展,以便使其能更好地为整个区域的发展作贡献。[4](467-478)与这些治理理念相适应,围绕大都市区治理产生了三种不同的理论争论。[6](32-38)也就是说,区域经济一体化进程中行政区划改革与重构的理论基础主要有三个:基于巨人政府理论的大都市区政府设想、基于多中心治理理论的非政府协调机制、基于区域治理理论的多元化管理方式。

第一,基于巨人政府理论的大都市区政府设想。主张政府合并,即制度性边界应与大都市区经济和社会发展的规模相适应。合并可以通过中心城市对郊区的兼并而实现,也可以通过建立大都市区政府而实现,即建立广泛授权和自治的双层制度。这种理念应用在行政区划上,即为大合并之路——如我国行政区划提出的大都市省。[7](157)不仅高层政府意识到行政区划调整的必要性,各个地方政府也不断提出行政区划调整的要求。如长江三角洲区域的所有城市,或要求兼并所辖县镇,或要求扩大行政辖区,或要求提高行政建制级别。因为区划的调整不仅意味着土地的扩张、城市等级的提升,更意味着对更多、更大发展机会的占有。然而,行政区划调整的影响是双向的:一方面,对于中国这样的发展中国家,大都市区的形成还处于初级阶段,在城市快速发展和空间外延的客观趋势下,适当的行政区划调整,可以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内消磨,扩大市场运作空间,整合政府间的关系以促进公共效率的提高。但另一方面,合理、稳定的行政区划也对社会经济的发展起着积极作用,而激烈变动的行政区划则给地方经济带来了不安定感和波动,负面效应也是明显的,而且又以新的形式、在新的地域形成了行政区经济。为行政区划调整所付出的巨大政治、经济和社会成本及其调整的正面效应,正在被缓慢而艰难的磨合过程所抵消。行政区划调整虽然解决了一时的问题,却未从根本上跳出区划调整——竞争膨胀——区划再调整的怪圈。如果说撤县(市)设区得以推行,部分是因为原有“市带县”体制的惯性延续,那么,地级市之间、省际的界限却是难以打破的。

第二,基于多中心治理理论的非政府协调机制。多中心治理理论认为,大量自治的地方选区的存在创造了一个类似于市场的环境,在那里居民可以选择最适宜于自身偏好的税收/服务交易的行政辖区。在总的层面上,地方政府间吸引居民的竞争不但导致区域性服务需求的有效满足,而且在筹集公共资源以用于生产这些服务上也是有效的。有学者据此提出了复合行政的说法。所谓复合行政(compound administration),就是在经济全球化背景下为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。[8](44)

持此观点的国内学者认为:行政区划的调整并不能彻底解决“行政区经济”所带来的问题,因为区域的界限永远都是存在的。阻碍区域经济一体化的根本原因不是行政区划,而是政府职能未能适应我国市场经济的发展转变到位。即使调整行政区划,也会带来新的“行政区经济”现象。与其承担因行政区划调整带来的巨大成本,不如强调行政区之间的合作与协调。因此,提出建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的复合行政的合作机制。这种机制既不是政府之间按照行政命令,采取兼并或合并的方式,建立的集权的一级行政机构;也不是松散的政府间协调机构,而是具有一定行政职能(仅限于跨行政区职能)的政府间合作机制。它既注意满足各行政区政府对跨行政区公共服务的需求,又不完全限制各行政区政府在辖区内行使必要的行政管理权;既保持能统揽全局的部分行政干预力量的存在,又防止行政机构的盲目升级和臃肿。政府间复合行政的合作机制以提供跨行政区公共服务为主要职责。行政区政府之间的合作,主要是打破因行政区划形成的行政壁垒,提供跨行政区公共服务,促进区域经济一体化,如统一规划、统一政策、统一政务服务(如为了促进跨行政区人员交流,实行从业资格证书的互认和衔接),实现跨行政区公共基础设施相互联合与衔接、建立健全区域性社会保障体系等。政府间复合行政的合作机制以自主治理为原则。在这种合作机制中,各个行政区政府的地位是平等的,并鼓励非政府组织的参与。事关跨行政区公共服务的决策,往往通过民主协商的方式作出,充分尊重每一个行政区政府的自主权,并听取和采纳非政府组织的意见。[8](44-48)

目前,长三角区域已成立了“长江三角洲中心城市经济协调会”、“长江三角洲中心城市经济协作工作会议”,还建立了由三省市常务副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展(高层)座谈会”。加之政府高层间频繁的互访交流,我们可以看出这些带有官方背景和性质的非政府协调机构在发挥着一定的作用。虽然在目前形势下,其作用并不是很有权威性,但却是我们在当前形势下的现实选择。

第三,基于区域治理理论的多元化管理方式。20世纪90年代,一种建立在北美和西欧大都市区跨区域性政策的经验性研究基础上的大都市区治理的新视角开始形成。这种新的视角提出有效的大都市区治理并不必然要求制度性合并。相反,它声称区域性治理可以通过合作性安排来实现,这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。这些网络通常是拥有不同背景和权力的行为主体和机构的异质性混合体,这些主体和机构以一种独立于制度性管辖边界的方式来界定和提供跨区域的服务。新区域主义视野下的区域治理不是聚焦于制度性结构和地方自治体的行为,而是聚焦于为了区域治理目的而在不同公共机构和私人主体之间建立联系。新区域主义将大都市区治理看作是多种政策相关主体之间谈判的过程,而不是通过科层制或竞争。

与巨人政府论和多中心治理最根本的区别在于:过去的区域治理依赖大都市区政府的正式结构来执行,而新区域主义强调政府与非政府组织以及其他利益相关者的协作机制。在新区域主义看来,为了有效实现目标,政府领导人之间、政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间越来越多地需要相互协作;尽管每个部门在区域治理中都有自己的特殊利益,但为了实现自我利益它们必须愿意共享权力和资

源。[9](290-310)新区域主义强调治理是通过一个协作性的而非科层制的过程来建立,在这一过程中,参与者包括了在都市区问题解决中享有领导地位的所有公共和私人部门。[10](404-423)或者说,巨人政府论没有具体的事实证明制度的巩固是成功的,而且大多数改革现已证明是失败的。[11](9-25)多中心治理只是一个理论的条件,却缺乏实质的事件来支持。[12](124-130)然而,从大多数实际区域治理来看,大都市区治理是通过各种不同层级的政府与私人部门组成的合作与协调网络来解决的。[13](9-10)公民参与的网络导致了协作的成功,成为未来协作的模式;公民参与克服了猜疑与不信任的障碍,促进了在解决公共问题中的合作。[14](173-175)简而言之,新区域主义视野下的区域治理主要包括:一是政府之间的协作,二是公私部门间的协作。新区域主义倡导政府与非政府组织以及私营部门之间建立合作、协作、网络和伙伴关系,以有效治理区域性问题。区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程,尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理,但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。[15](455-477)

从新区域主义的视野来看,长江三角洲的区域整合显然还不是区域治理,推动与实施区域整合的关键角色仍然是政府。这种特殊的区域整合模式面临的问题,主要在于过分强调了地方政府在区域整合中的主导性功能,是一种缺乏治理的区域政府管理。区域整合的议题只是围绕区域内各级地方政府的需要而展开,不能涵盖区域内全部的公共事务。在整合内容上,热衷于压力型体制下对短期政绩的追求,缺乏对长三角区域产业链意义上的分工与合作体系的整体性构建,更缺乏在城镇体系、社会保障体系等基础性社会领域的合作,从而削弱了区域整合的绩效。因此,从新区域主义的视野来看,要进一步提升长江三角洲的区域整合质量,必须适时改进已有的区域整合策略,逐步走向真正意义上的区域治理,以形成区域内多元利益相关者的协作性治理。具体而言,那就是在现有的地方政府之间协作的基础上,增进地方政府与企业以及其他非政府组织的协作互动。

(二)区域经济一体化进程中行政区划改革与我国都市密集区区域治理体系重构

由行政区划分割所造成的区域整体发展战略缺乏、城市发展冲突等问题广泛存在。针对中国目前的行政区划体制和行政建制特征,可以着重借鉴西方大都市区“双层制”管理体制来进行稳妥而有效的改造。双层制管理模式是一种较为成功的大都市区政府模式,它并不是严格的等级隶属制,而是在两个层次之间进行明晰的分权。在中国的都市密集地区也可以建立由两级双层管理体制组合而成的管理系统:第一层面是进行大范围的区域性协调(大都市区联合的层面);第二层面是提供地区范围的多种服务(如整个地市级区域);第三层面是地方政府提供的所有其它服务(市/县、镇层面)。

第一,市(地区)/县(市)双层制管理体制的架构与运行。首先要改变传统市管县的等级化行政管理模式,中心城市将具体的城市管理职能交由区级政府负责,重新恢复其作为一级区域性政府职能;其次是随着城市政府职能的改革将经济运行、管理职能淡化,进而逐步将宏观经济协调的职能转移到多个大都市区的联合组织或省级、或者更高级层次,以此共同组成一个空间一体化管理的大都市区双层政府体制。处于下层的县/市、区的政府负责所在城市的日常社会服务职能,如教育、住房、城市卫生、社会福利、城市建设,小城镇政府更加强调社区生活服务的色彩,而将交通、水利、土地、环境等条条性的规划管理职权移交给上层政府,但可以在本级政府内设置具体实施的机构。处于上层的大都市政府则负责全地区的区域性服务职能,如区域供水与排水、垃圾处理、公路交通等基础设施的协调建设、环境保护、农业发展、区域空间开发管理、战略规划编制及实施监督等,以条条性的管理职能为主。

上下两层政府的财税分别源自于它们职能划分的不同管理领域。这样,区域内的各个市镇摆脱了行政等级羁绊和行政区划约束,可以在更为平等的环境中按照实际需求协调发展;上层大都市政府则去除了为中心城市重点谋利的包袱,可以在更高层次上进行区域的统一协调以实现效率与公平。两层政府分工有序、各司其职,提高了工作效率。这种大都市双层制管理模式是一种紧密型的大都市管治模式,因为它直接来源于对现有“市管县”行政体制的改造,主要是一种自上而下的调节,既减少了成立中不必要的麻烦而同时又维系了上层政府的权威性,并且通过财政收入的分领域获得,保证了上层政府进行区域统一协调管理的实际力量。

第二,区域/市(地区)双层制管理体制的架构与运行。在中国由于现已存在省—地(市)—县(市)—镇四个等级政府,独立再构建一个跨地市的、具有完整行政地位的政府,其可能性较小;而形成自下而上联合管治组织的可能性更大。但即便如此,为了保证区域/市(地区)双层制管理体制的切实运行,也必须付于其明确的组织形式与调控职能。多个大都市区的联合管治组织不是一个综合职能的政府,而应着重建设成为一个针对若干区域重大问题的专门性协调解决机构和企业化的执行组织。相对于大都市区政府而言,它致力于解决更大区域内的协调发展问题(如江海港口、高速公路、铁路、机场、大区域环境整治等)。而为了促成这一层次区域管治体系的有效运作,可以赋予它以区域环境整治、交通建设等资金的分配权、区域性空间协调发展的审批权或实施监督权、区域性贷款投资的倡议权等。

(三)区域经济一体化进程中行政区划改革与重构的方案抉择:以长江三角洲区域为例

区域经济一体化进程的快速发展,迫切要求进行行政区划体制创新,构建具有中国特色的都市群际行政区划体制。根据我国国情与省、市、县、乡四级行政区划体制的现实运行情况,综合借鉴西方国家的经验,长三角区域经济一体化进程中行政区划改革与重构的方案抉择主要有以下三个:

方案一:以行政区划调整的方式,建立高度集权的权威性大都市区政府。

即针对中国都市区发育的实际情况,在城市政府之间通过兼并或合并的方式,建立一级高于省、市的行政机构,负责都市区内各项管理职能。这种方案完全采用行政区划手段来解决都市区内部碎片化问题,也是目前行政区划界比较认同的方案。其层级为:中央——都市区——(地级市)——县、区——乡、镇。高度集权的都市区政府的建立,有利于各项决策成果得以迅速贯彻实施,有利于都市区的统一计划,能够充分利用各城市的资源财力,形成城市公共服务的规模效应。但是,建立高度集权的都市区政府,极易导致行政机构数量增加,从而降低行政效率,也与中国目前的精简机构的改革方向背道而驰。同时,新一级集权政府的设置和政府机构数量的大量增加,容易增强政府对经济的行政干预,进一步束缚城市企业的活力。而且,高度集权的都市圈政府的建立,容易形成地方整体利益高于一切的倾向和陷入等级化的官僚结构危机,难以代表不同利益,从而压制部分城市的发展,造成都市圈内新的冲突。另外,城市职能的过分集中使得对居民和低层机构的反应迟钝,容易导致决策的盲目性,使整体行政效率低下。

因此,在此体制下,宜由上海市整合各方资源,升格为都市区,同时进行市县分置,取消地级市政府,将地级市职能一部分上交给都市政府,一部分分解到区级政府,从而避免增加层次和机构膨胀。

方案二:以政府和市场两方推动形式,建立松散的城市非政府协调机构。

即针对都市区难以统一行使跨界职能的状况,建立负责跨界职能的一些非政府协调机构。这些协调机构一般规模较小,便于市民参与和监督,因而对市民的反应灵敏,有利于增强决策的透明度和针对性。而且协调机构为非政府机构,有利于保持机构调整的灵活性。但是松散的城市协调机构的非政府性,很难实现都市圈内跨越行政界线或功能区界线的更大范围的公共服务合作。在中国目前环境下,没有一定的行政干预而仅凭协调机构,其决策实施的效果难以预测。目前长三角区域即采用这种治理方式,从实际运行情况看,无论是经调组织,还是市长座谈会,都难以胜任协调配置资源的职能,实际所起的作用并不大。

方案三:建立非权威性、社会各方力量共同参与的都市区联盟,其行政职能仅限于跨界职能。

即针对都市区内难以统一行使跨界职能的状况,建立具有一定行政职能的都市区联合政府,以协调政府间利益,切实解决政府之间的公共服务问题,可以称之为“都市区联盟”。它的优势在于兼顾了前两种方案的一些长处:既注意城市发展对界外需求的满足,又不限制城市政府界内职能的行使;既保持了部分行政干预力量的存在,又防止了行政机构设置的过分臃肿等。都市联盟的主要功能是落实都市区规划,协调城市间交通、港口、机场、供水、排水、电力、邮电、通讯、环境整治等,开展主导产业的分工与合作。

上述三个方案各有利弊,很难说其中一种方案是唯一最佳方案。行政区划的发展战略与管理体制改革方案的具体选择和实施,应依据实际情况因地制宜。但是总体而言,根据中国行政管理体制和城市政府管理体制改革的客观要求,第三种方案可能更适合作为目前行政区划改革的主体过渡方案,但必须坚持改革试点先行。

从长远观点来看,都市区联盟模式设想可以和我国行政区划改革,特别是高层政区的改革设想有机衔接起来,具有深远的战略意义。改革开放以来我国行政区划改革的实际动作主要以“地区”和县级政区体制调整为主,中央政府对于“省区划小”这种高层政区的改革不会轻易作出决策。由于省区作为第一级政区的改革风险成本较大,“省区划小”尽管理论上十分必要,但在现行区划体制格局下,至少在近期内进行大规模的省区划小(不排除个别地区可能会成立直辖市)不具可行性。然而,如果未来我国在中央与省之间再设立一级政区——都市区,把现行省级政区变为二级政区,然后在都市区内结合取消地市改革而进行省区划小,那么就可大大降低其改革的风险成本,扫除“省区划小”的最大障碍,进而有可能促成行政区划改革目标的早日实现。

综上所述,我们完全有理由认为,我国未来的行政区划改革如果与都市区联盟模式构想有机结合起来,不仅有利于推动行政区划改革的深化,而且有利于行政区与经济区的关系从上到下统一起来,从而为我国最终解决行政区与经济区的分歧与矛盾找到一条很好的出路,其深远的战略意义不可低估。当然,必须指出的是,实现大都市区的政区定位目标,决不可能是一件短期内可以做到的事情。在这种情况下,基于协调都市区内各行政区政府行为的需要,先行建立一种负责跨界职能的都市区联盟(即都市区联合政府),并辅之以一定数量的松散协调机构(非政府机构),就成为一种必要的过渡性组织措施。都市区联盟的建立,可以在一定程度上缓解因行政区与经济区界线暂时无法统一而产生的行政要素与经济成分的冲突,有利于行政区与经济区关系的协调。此外,松散协调机构的存在,也有利于公民对政策制订的参与和监督,进而减少经济运行中的过量行政干预和决策中的长官意识与政策失误。同时,区域内部取消地级市,走城乡分治、市县分置的道路,深化镇村合并等,以进一步理顺我国行政区划体制,达到区域利益的最大化和共同繁荣。

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