上市公司会计信息披露的外部监管机制研究

周 叶等

摘要:当前,上市公司会计信息披露外部监管包括以证监会及证交所的行政管理为主的政府监管和以中介机构审计为主的社会监管,分别呈现出监管不严、处罚力度弱与业务能力低、诚信缺失严重的特点。这与政府干预过多、政策法规缺漏,会计事务所组织形式落后、注册会计师执业水平低有关,针对这些弊端,可通过拓展监管部门权力范围、实现会计行业自律管理、提高审计人员职业素质等措施,尽快规范会计信息披露制度,完善监管体系。

关键词:上市公司;信息披露;外部监管

中图分类号:F830.91文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)15-0062-02

近年来,随着中国证券市场的发展,上市公司会计信息披露作为一项政府干预市场、维护投资者利益及优化市场资源配置的重要手段,日益受到人们重视。在外部监管方面,由于中国尚未形成一套高效、完备的监督机制,违反市场公平交易原则、损害投资者利益的违规事件屡见不鲜,从“银广夏”到最近的“中信泰富”,除企业内部诚信缺失外,同时也暴露出证券市场监管不力的弊端。因此,尽快完善监管体系,规范信息披露系统运行,已是当务之急。

一、中国上市公司会计信息披露外部监管的特点

1.证监会及证交所的监管不严,处罚力度弱。中国证券监督管理委员会(CSRC)尽管对外宣称以保护投资者利益为工作重心,并依法享有对上市公司的调查权和处罚权,但事实上,并未很好地履行相应职责。在具体操作中多以警告、内部批评、责令改正等处罚形式为主,严重的也只是有限的经济处罚。如2007年ST大唐披露虚假信息一案,证监会对其所处的30万元罚款与其虚构的3 719万元利润相比,违规成本明显太低,如此微弱的处罚力度,完全不能对违规方形成有力震慑,自然就为其他上市公司经营者提供了潜在的违规机会。沪深两大证券交易所受证监会领导,于持续披露阶段根据上市公司提供的定期和临时报告,审查其会计信息,享有质询权,但对上市公司没有调查权,仅在上市公司未能如期提供定期报告时享有强制停牌权,一旦涉及会计信息疑点,则无法作出实质性判断。加上审查不严格,无法保证会计信息发布的及时性。作为与上市公司直接接触的证券机构,也大多在责令改正、内部通报批评、公开谴责、罚款、认定不宜任职或报证监会查处等形式中,采用前三种较为温和的处罚手段。

2.审计中介机构业务能力普遍较低,诚信缺失现象严重。证监会对上市公司的会计信息主要是通过中介咨询机构如会计师事务所制作的审计报告来获得,会计师事务所对上市公司财务报表具有监督、审核和指导作用,这必然造成会计报表的质量与审计质量挂钩。2006年新公布的《企业会计准则》及《中国注册会计师鉴证业务基本准则》中将公允价值再次启用到企业会计计量中,其中,约占九成的会计准则直接或间接运用公允价值或现值计量,体现了扩大应用公允价值并与国际接轨的趋势,但公允价值的应用对于中国这样一个新兴的市场经济国家来说尚存在一定难度,一方面,新会计准则对其具体操作的细节方面没有更为明确的规定,增加了中介机构对资产和负债计量合理性的难度。另一方面,能否正确运用这一准则审计企业会计信息,则取决于注册会计师业务素质水平的高低。目前,在中国六万多名执业注册会计师队伍中仅有不到半数是通过正规考试获取执业资格的,加上高管人才和专业人才的匮乏,根本无法保证审计质量的提高。

二、中国上市公司会计信息披露外部监管的弊端及成因分析

1.政府干预过多,偏向保护国有资产。中国证监会及证券交易所属国家行政管理职能部门,其带有浓厚的政治色彩。由于中国正处经济转型期,大部分上市公司是由国企改制而来,政府对其经营进行过多干预以实现其政治目的,主要表现为,国家成为国企上市公司的大股东或实际控制人并以此掠夺上市公司资源、降低企业运行效率。为了掩盖此种关联,上市国企往往主动甚至被政府要求而降低信息披露的透明度,这不利于保护中小股东的利益。从另一角度来看,证券市场准入权掌握于政府手中,而设立证券市场的初衷便是为国企改革服务,政府通过手中权力给予国企进入证券市场的各种优先条件,这种依赖性正是上市国企不愿对外所披露的,加之中国人素来崇尚集体主义,会计信息的披露首先以满足政府机构需要为目的,最终导致证券监管部门对市场的保护严重偏向国有资产,中小投资者的利益无法得到有力保障。

2.相关法律存有缺漏,监管部门执法力度受限。《公司法》、《证券法》、《反垄断法》等一系列法律及各类行业规范,都应是证券监管部门管理证券市场,对违规行为加以处罚的有力依据。但实际上,这些法律之间存在着某些冲突,可操作性较弱。其中,《公司法》中许多对国企的特别规定,都隐藏着对非国企的歧视,有悖于市场公平竞争的原则。《证券法》中针对上市公司信息披露的规定多属限制性或禁止性条款,涉及到上市公司或中介机构违规行为的处罚措施方面,则缺乏细化的规定,赋予证券监管部门的处罚权力较小,可诉性不强。即便是刚刚颁布施行的《反垄断法》,从本质上仍然没有根除行政干预所形成的行业垄断。在没有完全摆脱政党治理思想的情况下,证券监管部门并不能独立地专司监管职能,极易造成执法不严的后果。

3.监管部门能力有限,无法保障及时发现问题。在持续披露阶段,上市公司的会计信息往往是通过报刊、电视等媒体渠道被证监会所获悉,具有间接性、滞后性的特点。而以证监会目前的人力、物力条件来看,很难及时有效地发现问题。据相关资料显示,证监会发行监管部仅有正式在编人员28名,尽管能从两大交易获得支援,但如此匮乏的人力资源根本无法保障首次公开发行股票时各种材料的审核,何况是进一步发现问题。同样,审查不严、效率不高的问题也存在于两大证交所的日常监管工作中,针对上市公司的定期报告和临时报告进行的审查,在能力有限的情况下,也只能要求企业不断澄清,无法作出实质性判断。

4.会计师事务所组织形式落后,违规者违规成本低。国际上,会计师事务所多以合伙形式组成,这样做的好处便是在责任承担上更有利于保护债权人的利益。而在国内,合伙制只是少数,多数会计师事务所是以有限责任公司的形式存在,因公司具有法人资格,以其独立财产对违规行为承担有限责任,责任范围只限于事务所的注册资本。与合伙制会计事务所以其全部财产甚至合伙人的个人财产清偿对外债务相比,在赔偿责任的分担上不能很好保全债权人的利益,继而对事务所本身的约束力明显不足。注册会计师往往为追求经济利益,与客户妥协而疏于审计,易造成会计信息的失真。此外,在外部监管方面,对注册会计师本人的违规处罚力度较弱,多是以吊销执业资格及相关从业许可证为主要手段。据统计,中国注册会计师事业发展至今,中注协对执业人员实行撤销执业资格处罚的仅有10余人,这远未起到足够的威慑作用。在巨大的经济利益面前,注册会计师宁愿牺牲微弱的违规成本,于执业过程中违反执业道德,弄虚作假。

5.注册会计师执业素质普遍偏低,道德偏差现象严重。随着经济发展,复杂、新型的经济业务日益增多,公允价值的再次启用能否更客观真实地反映企业会计信息,这取决于注册会计师执业水平的高低。自1991年全国注册会计师统一考试以来,注册会计师朝着专业化、规范化方向迈进,但其提升水平仍旧缓慢。事务所执业人员业务素质相对较低,使其在执业过程中不能及时纠正错误和偏差,而且工作底稿复核制度不健全甚至形同虚设,导致审计质量较低。同时,业内仍有许多早期通过考核制度取得注会资格的从业人员,由于各地认定标准不统一,使得其知识结构参差不齐,不能保证整个会计师队伍的审计质量。在执业道德方面,注册会计师对道德界限认识模糊,执业过程中在利益驱动下极易产生道德偏差。

三、完善上市公司会计信息披露外部监管的建议

1.扩大证监会及证交所权力范围,赋予其更强大的监管职能。受政府干预及处罚权限的约束,证监会及证交所无法对违规操作者加大处罚力度,通过进一步授予更高的行政处罚权,在《证券法》等相关法律制度中,增加处罚形式并加大处罚金额,从而提高违规风险,对市场违规行为主体加强约束,予以警示。同时,为两大监管层次注入人力资源,增派亲赴上市公司的监察人手,提高对信息披露的审查效率。

2.充分提高会计行业自律性管理,实现专业化监督机制。由于中国的注册会计师协会与各级政府部门之间存在紧密联系,不能作为独立的监督主体对会计行业进行管理。应重新确立中注协的独立性地位,使其逐步脱离行政机构,更加专注于行业内部的自律管理。对外与政府监督形成力量制衡,对内构建完善的运行机制,可建立一套科学的行业内部评价体系,对会计从业机构的执业质量及信誉展开定期评估,并将其计入行业档案系统,供外界随时查阅,以有效保护投资者利益。

3.优化审计人力资源,加强职业道德建设。可通过发挥注册会计师协会的引导作用,与时俱进,提高执业水平,规范行业纪律。在业务素质方面,应重点进行注册会计师的后续教育,通过协会或会计从业机构内部组织专业培训,在新准则指导下,不断学习新的会计知识以提高公允价值的合理应用。可采取职业竞赛或是定期考核的形式,强化学习效果。在职业道德方面,应在事务所内制定严格的执业守则及奖惩规范,同时将此规范上报给注册会计师协会,并在行业内部共享,实现同业互查。一旦有人举报,便可立刻展开调查,把处理结果计入诚信系统,对违规操作人员进行跟踪式监督。

参考文献:

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[责任编辑吴迪]