浅议检察机关提起公益诉讼的可行性

沈文博

摘要检察机关在发现、处理案件线索和专业法律人员配备方面有其明显的优势,由其提起公益诉讼更有利于这一职能的实现。本文指出检察机关应有针对性地提高自身工作能力,积极探索提起公益诉讼的有效方式。

关键词检察机关 公益诉讼 民事公诉主体

中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-167-01

所谓民事公益诉讼是指对于特定范围内的某些涉及重大国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利的行为,在无人起诉或当事人不愿起诉、不敢诉、不能诉、怠于诉的情况下,有关组织或机关作为代表提起民事诉讼。关于民事公诉的提出,近年来,针对这一问题,一些省市参照国外的部分做法,并结合自身的实际情况,已经做出了一些尝试,据悉,河南、四川、福建、山西、贵州等省都有检察机关以保护国有资产为由提起民事公诉的先例,而且,多数为国家挽回了经济损失。这些尝试也更加激发了学术界和司法实践中对民事诉讼的讨论。

由于检察机关自身所担当的社会职能,有其自身的优势和劣势。关于其是否适合成为民事公益诉讼主体资格问题,大家普遍意见不一致。一种意见认为检察机关作为法律监督机关提起民事公诉有着其自身的优势,在目前的形势下,应该担当民事公益诉讼主体的资格;另一种意见认为检察机关作为监督机关,如果提起诉讼会导致民事诉讼双方主体地位不平等,也不利于抗诉程序的执行,应该将自身至于事外,不适于直接提请诉讼。还是由国有资产管理局、环保局、当地政府等一些部门分别做这项工作较为合适。此外,有些省市还提出了委派公职律师的做法。

笔者认为,就我国目前的状况而言,检察机关对关系到社会公益的案件提起公诉有着其相对明显的优势:

首先,检察机关承办公益诉讼案件能够比较容易地掌握案件线索。一方面,检察机关控告申诉处作为对外的窗口,具有被大家普遍认可的电话举报系统和接待部门,来电、来访的当事人经常会提到一些关于国有资产流失,环境污染等社会公害问题,这样,检察机关可以较为轻松地掌握第一手材料。另一方面,检察机关在审查刑事案件的过程中也很容易发现涉及国家公有财产流失,需要提起附带民事诉讼或者专门提起民事诉讼的情况,如果检察机关代为提起,能够及时有效地解决这一问题。例如,在职务犯罪的审查起诉过程中往往附带着国有资产流失的问题,在这种情况下,检察机关可以直接以提起刑事附带民事诉讼的方式实现民事公诉之职能。此外,在检察机关反贪局立案侦查的案件中有时会出现经审查有些职务犯罪的犯罪嫌疑人由于犯罪数额不能达到刑法所规定的数额,不够成犯罪,在这种情况下,可以较为容易地转到民事公诉部门对其提起民事公诉。

其次,检察机关具备相对齐备的硬件设施和专业人员的配备。检察机关多年来一直担任着提起刑事公诉和国家机关工作人员职务犯罪案件侦查等工作,相对于个人和其它一些政府职能部门来说,检察机关的办案条件较为优越,也更加专业化,在调查取证和提起公诉方面有着多年的办案经验。对于个人来说,提起公益诉讼往往需要花费大量的财力和时间,即使胜诉了,最后结果也是得不偿失;对于政府职能部门来说,由于他们的主要工作不在诉讼方面,平时接触案件的机会较少,对于民事案件的提请往往摸不着头绪,找不到问题的关键点;对于律师事务所及其律师来说,虽然国家规定了他们有法律援助的义务,但是他们毕竟是市场经济条件下的产物,要求他们出钱出力支持公益诉讼也是不现实的。相对来说,检察机关作为国家的法律监督机关,在无人提起诉讼的情况下,支持诉讼主体参加诉讼或者主动提起诉讼,与其担任的社会职能有关,并有着其自身便利的条件。

另外,由检察机关代为提请公益诉讼有利于广大人民群众检举揭发公害案件的线索。设想如果是各个职能部门作为诉讼主体提请民事诉讼,权力受到侵害的当事人因为对国家各个行政部门分管的权限了解的不是很清楚,经常告错了地方,为了一个案件经常是拜访好几处地方,告状无门,往往是在奔波的过程中对法律的正义失去了信心。此外,有些职能部门为了少担责任,互相推诿,受害主体被推来推去,几经周折,一个案件往往耗费很长时间,使社会公害案件常年得不到解决。如果公益诉讼划归检察机关统一受理,有利于受害人或者知情人的告发,也有利于高效地解决公害案件。

客观地说,检察机关参与民事公诉案件也有其自身的局限性:对于民事诉讼来说,其理想状态应该是当事人地位平等,攻守平衡,法院居中裁判。民事公诉作为民事诉讼的重要组成部分,检察机关地位的特殊性可能会对这种平衡施加一定的影响。此外,一旦进入民事公诉程序,一方面,检察机关 既要充当民事诉讼当事人的角色,另一方面还要担当民事诉讼监督人的角色,如果处理不好很容易引起角色的混淆,不利于民事诉讼的顺利进行。

考虑到检察机关代为提请民事公诉或者支持一方提请民事公诉自身存在的优势和劣势地位,检察机关在运作公益诉讼方面必须把握好度,应该在以下几个方面调整好自己的工作:

加强发现案件线索的能力。为了做好民事公诉工作检察机关应该加强与本地区的国有资产管理部门等相关单位的联系,加强与本院自侦部门、控申部门的配合,积极主动地寻找国有资产流失、环境污染等民事案件的线索。有条件的话,还可以配合国有资产管理部门联合对国有资产流失的情况进行调查。

加强与法院的沟通和配合。由于现行法律,主要是现行《民事诉讼法》对民事公益诉讼尚无明确的规定,因此,检察机关在办理民事公益诉讼案时,必须就相关法律法规问题同法院协调。

摆正自身作为诉讼当事人的地位。检察机关本身具有监督职能,其参与公益诉讼可能会导致双方当事人地位不平等的问题,但民事公诉案件是关系到绝大多数人利益的案件,它虽然属于民事诉讼的范畴,但是其社会危害性却远远大于普通的只涉及特定主体的民事纠纷,由检察机关这一专业化的队伍代为提请诉讼或支持诉讼也是情理之中。但检察机关的参与决不能改变当事人双方地位上的平等,民事公诉中检察机关应该以当事人的身份参与诉讼,决不应该成为凌驾于审判权和诉权之上的权力。