行政许可法中的便民原则

蒋辉民

摘要《中华人民共和国行政许可法》中的便民与效率原则是我国政府在转变政府职能,着力打造有限政府、服务型政府目标时确立的一项重大的立法原则。本文指出便民与效率原则是“立党为公,执政为民”理念在行政许可法中的体现,是构建高效、廉洁的服务型政府的内在要求。

关键词行政许可法 服务型政府 便民与效率原则

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-005-02

《中华人民共和国行政许可法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过,自2004年7月1日起施行。该法的公布施行,无疑是我国民主与法制建设的一件大事。它对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,深化行政审批制度改革,进一步推进行政管理体制改革,从源头上预防和治理腐败,保障和监督行政机关有效实施行政管理,都将产生深远而重大的意义。国内有的学者把《行政许可法》的基本原则分别概括为许可法定原则、许可公开原则许可公正原则、许可公平原则、许可诚信原则、许可无偿原则、许可便民与效率原则以及许可参与原则等。本文拟对便民与效率原则作些初步探讨和研究。

一、便民原则的具体内涵

《行政许可法》第6条规定:“实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务。”这是对便民、效率原则做出的总的规定。我们具体的分析便民原则,是指行政机关实施行政许可应当尽可能手续简化、方便快捷,服务于许可申请人,从而确保许可申请人以最低的成本实现许可目的。而效率原则,则是要求行政机关在履行职责时应当以尽可能小的社会成本来实现既定的行政管理目标,使社会效益最大化。

行政许可法中的便民原则与效率原则这两者之间是相互紧密联系,相互促进的关系。便民是行政许可的重要的目的之一,效率是行政机关进行所有行政活动都应追求的目标。行政许可法中的便民原则是效率原则的最终归依,便民原则是行政机关实现效率原则时所要依循的一种限制或界线。行政机关只有在提高工作效率时,以方便人民群众,服务人民群众为最高活动准则,才能真正地实现便民与效率原则。可以这样说,偏离了便民原则而单方面的追求行政活动中的工作效率,就是缘木求鱼,最终不可能在行政活动中实现效率原则;反过来看,行政许可中的效率原则又是实现便民原则的方式,只有行政机关在行政许可活动中不断地提高效率,节约社会总成本,最终才能达到便民的终极目标。因此,便民原则与效率原则是密不可分的,我们将之统称为便民原则。

二、确立便民原则的理论依据

良好制度的建立必然以先进理论为基础。我们党和政府的第一代领导人毛泽东同志曾在《为人民服务》中说:“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军,是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的,是彻底地为人民的利益工作的”改革开放后,邓小平同志提出要把“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为考虑一切问题的出发点和归宿点;十三届四中全会以来,随着我国经济建设的发展,不同主体间的利益分化也逐渐显露,江泽民提出“三个代表重要思想”;在新形势下,胡锦涛同志结合新的时代要求,实事求是的提出:“为民,就是要坚持立党为公、执政为民,把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为自己思考问题和开展工作的根本出发点和落脚点,忠实地贯彻执行党的群众路线,当好人民的公仆,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。”按照西方自然法学派的观点,公权力合法性及合理性的唯一来源就是人民的私权利过渡与让予。

马克思主义经典作家及西方自然法学派学者们以上的这些精辟论断,实际上论述了公权力与私权利的关系,私权利是河源,公权力是河流,不能保护或维护好水源,整条水流便成了无水之源。这就要求国家机关站在人民群众的立场上做好决策,做好服务,从过去计划经济时代的“万能政府”转变为适应社会主义市场经济体体制下的“有限政府”;从以往行政活动过程中片面的强调国家机关的管理职能转变为重视服务职能,打造服务型政府,从而最终建立符合社会主义市场经济的行政许可制度。

三、便民原则在法律规范中的体现

各级行政机关在实施行政许可时,只有在行政许可中充分贯彻便民原则,才能真正地实现服务行政,提高工作效率,规范政府的行为,建设便民、高效政府。法律原则是法律上规定的用以进行法律推理的准则。法律原则具有概括性,伸缩性,法律原则应在具体的法律规范中得以体现。便民与高效原则在我国相关的很多法律规范中得以体现。

(一)在国家根本大法中的体现

我国《宪法》第27条明确规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”

我国是人民当家作主的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。国家机关及其工作人员应当不断地提高为人民服务的能力,提高工作效率,做到“凡事想着群众,工作依靠群众,一切为了群众。要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,为群众诚心诚意办实事,尽心竭力解难事,坚持不懈做好事”。这就要求国家机关及国家工作人员实施公权力行为的唯一目的是为人民服务,通过提高工作效率,方便人民群众。

(二)相对集中行政许可权制度

我国《行政许可法》第25条是关于集中行使行政许可权的规定,就是行政许可法中便民原则的直接体现之一。我国行政许可制度中存在的最严重的问题之一就是行政许可机关设置方面的不合理。由于行政许可的种类繁多,造成行政许可机关林立,行政许可环节过多。行政许可手续繁杂,本来相对简单的许可事项,却要跑几十个部门,盖几十个公章。这种现象必然导致二方面的结果,一方面是行政效率低下,另一方面必将给行政许可申请人带来诸多不便。根据《行政许可法》第25条的规定,这就意味着,一个行政机关可以行使多个机关的职权,这样就减少了审批部门及审批环节,方便行政相对人申请行政许可,以较小的经济消耗获取最大的效益。

(三)“一个窗口对外”制度

我国《行政许可法》第26条明确规定行政机关内设的多个机构办理行政许可时的限制性规则。本条实际上要求行政机关在行政许可过程中的集中办理、联合实施行政许可的规定,当行政机关实施行政许可时,如果该行政许可行为涉及到行政机关内设的几个工作机构,应当实行“窗口式”集中联合办公。所谓的“窗口式”,是一种形象的说法,它是指一个行政机关实施行政许可时,确定一个内设机构统一受理行政许可申请、送达是否准予行政许可的决定。

便民与效率原则在我国《行政许可法》第26条的规定得以充分彰现,行政机关要认真落实《行政许可法》第26条的具体规定,才能克服行政机关内部机构不积极作为、相互扯皮、相互推诿这种屡受诟病的恶习。此种规定可以有效地简化许可程序、减少办事环节从而提高行政效率、方便人民群众。从行政机关的责任出发,《行政许可法》第26条的规定更加强调行政机关的责任与提高行政机关的服务能力,迫使行政机关主动地、高效率地行使职权,最终提高行政效率。而一个高效的政府本身就是一个便民的政府。

(四)创制便民的相对人申请制度

我国《行政许可法》第29条规定了便利于人民的相对人申请制度,规定了行政相对人申请行政许可的形式要件,对行政许可相对人的行政许可申请的形式没有作严格的要求,本着方便相对人的原则,许可申请可以采用多种方式实现。另外,本条规定行政相对人在提出行政许可申请时,可以委托代理人办理。这给予行政许可申请人更多的自由与便利,特别在技术性或专业性比较强的事项,委托具有专业能力代理人就显得更加重要。申请方式的多元化和申请行为可代理性,使行政相对人不必事事都亲自到行政机关去申请,极大的方便行政相对人。

(五)创制向相对人公示的制度

我国《行政许可法》第30条规定行政机关应当将有关行政许可的材料与文本等在办公场所公示。“阳光是最好的防腐剂”,本条规定了行政机关应当(非规定为可以)有义务在行政许可过程中进行信息公示。这样就能保障公民的知情权并督促行政机关积极、主动地实行政务公开,满足行政相对人进行行政许可时的信息需要,为其提供方便。随着现代社会专业性分工的发展,法律的专业性、技术性越来越强,行政许可申请事项的要求越来越细,申请人对行政许可的申请条件、申请程序以及申请行政许可要提交的材料往往不知道或知之甚少,导致申请人不能及时、准确、有效地提出行政许可申请。在此种情况下,行政机关主动公示相关的信息,既是“服务型政府”应有之责任,又可以节约许可总成本,便利行政许可申请人提出申请,同时还可提高行政机关的工作效率。

(六)行政许可申请、许可材料的当场处理、审查制度

我国《行政许可法》第32条规定了行政许可申请的处理制度。本条对行政受理行为的规定,就是对行政许可机关设定了多项法定义务,从而严格规定其行政许可行为,体现了方便行政许可申请人的法律原则与“服务行政”的先进理念。

我国《行政许可法》第34条规定了行政许可机关对行政许可申请材料的审查制度:“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当说指派两名以上工作人员进核查。”本条规定了行政机关在对申请材料进行审查时,应当本着便民与高效原则,能够当场作现决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。

(七)推行电子政务制度

我国《行政许可法》第33条规定:“行政机关应当建立和完善有关制度,推行电子政务,在行政机关的网站上公布行政许可事项,方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请;应当与其他行政机关共享有关行政许可信息,提高办事效率。”

随着社会信息化、网络化时代的来临,广大人民群众越来越多依靠上网获取信息、表达意愿乃至购买产品和服务。本条规定就是以信息技术为工具,构造更适合信息时代的行政许可方式,服务民众,便利民众,从而建立一个高效、便民的政府。

(八)行政许可审批期限高效便民

我国《行政许可法》第42条规定行政机关作出几类行政许可的不同期限,行政机关以前进行行政许可往往在时限问题有意或无意的回避了。行政许可立法设定期限,是对行政机关工作效率、能力的提出更高的工作要求或者可以说是更高的服务标准。本法条对行政许可决定的期限作了统一的规定,有利于保护行政许可申请人的合法权益,如果在该期限内行政机关不能完成行政许可,那么相关人员就有可能因失职而承担相应责任。从而用制度去规制行政机关的行政许可行为,促使其高效率的运作,便利于民。

四、许可法中的便民原则在实践中的期待

法律控制行政权的目的是双重的:一方面是防止权力的行使者滥用权力从而保障公民的合法权益不受侵犯;另一方面则是使行政权能有效地运作,从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责。我国的行政许可法在“限权”与“便民”措施上做了很多努力,然而,如果将立法比喻为一门艺术,那么它显然也是一门遗憾的艺术。以上这些便民制度的严格实行将大大简化行政许可程序,提高行政效率,实现便民行政与高效行政,便民原则的理念实质就是要求政府由“权力型政府”向“服务型政府”转变,从过去老百姓求行政机关办事转变为政府机关必须为老百姓服务,最终构建符合社会主义市场经济基础上的服务政府。

注释:

周佑勇.论行政许可的基本原则.湖北警官学院学报.2003(4).

杨解君.行政许可法的原则解读.南京社会科学.2004(1).

周佑勇.论行政许可的基本原则.湖北警官学院学报.2003(4).

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