党内民主突破的新路径

2009-09-28赵晓昕

新西部下半月 2009年5期

[摘要]本文从理论和实践两方面论证了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》发布实施的重要性与必要性，并对党代表任期制实施提出具体建议。

[关键词]党内民主；任期制；党代表；代议制

党内民主是党的生命。中国共产党党员人数众多，在这种情况下推动党内民主和管理党内事务，党代表作用的发挥就显得尤为关键。党的十七大作出了施行党代表任期制的重大决策，在党的代表大会上指明了党代会探索与实践的方向，也指明了党内民主新的践行路径。所谓党代表任期制,就其本来意义而言，当指党的各级代表大会的代表,在同级本届代表大会期间,其代表资格始终有效(被罢免、撤换者例外),始终可以党代表身份从事党内规章制度规定的相关活动。

一、任期制是现实理论与实践条件下推动党内民主的必由之路

1、任期制是代议制理论基础下实现党内民主的必然选择

民主包括直接民主和间接民主两个方面。所谓代议制民主（Representative Democracy）也可以译成“代表制民主”，就是人民“通过他们定期选出的代表行使最后的控制权”[1]，代议制民主是近代民族国家地域范围扩大，人口增加之后实现民主的主要形式。由于代议制民主能够从根本上体现民主的内容，早期建立无产阶级政党也采用了代议制作为党内民主实现形式。把党的代表大会作为党的最高权力机关，共产主义同盟就采用了这种形式，无产阶级政党采用代议制构建党内权力完全具有其理论依据。中国共产党是一个具有七千多万党员的大党,相当于一个中等规模国家人口总数，党的内部事务管理的难度大,错综复杂。在这种背景下,很多党内事务由全体党员直接参与是不现实的,只能通过代议制民主的形式实现党员的权利，管理党内事物。

这种代议制的民主实现形式受到总体的民主环境和水平的制约，但不管是在西方资本主义议会制国家，还是在中国共产党的党代会制度下，民主的效果受到一个“技术”层面的制约和限制，那就是代表的选举以及其权力的充分实现。

2、任期制是现实实践条件下推动党内民主的必然选择

（1）党内民主的内涵及对当前党内民主的评价。一直以来，党内民主都是中国共产党理论和现实的突破方向。笔者认为，解决好党内民主问题，必须首先在理论上对党内民主的定义和内涵进行科学、明晰的界定。就党内民主的概念而言，党的领导人和一些理论研究者都曾从不同的方面加以界定。首先一种观点是侧重党内民主的功能性，认为党内民主是凝聚全党，实现党的事业的重要手段和保证。比如毛泽东认为：“扩大党内民主，应看作是巩固和发展党的必要步骤，是使党在伟大斗争中生动活泼，胜任愉快，生长新力量，突破战争难关的重要武器。”[2]刘少奇也持相同观点，他认为“党内民主的实质，就是要发挥党员的自动性与积极性，提高党员对党的事业的责任心，发动党员或党员的代表在党章规定的范围内尽量发表意见，以积极参加党对人民事业的领导工作，并以此来巩固党的纪律和统一。”[3]这种观点是特定历史环境对党的要求的体现，在历史上被证明是正确的。但笔者认为，作为一种制度的民主，毫无疑问，它具有某种功能性，但民主又不仅仅是一种制度，它也是一种状态和追求目标。所以，我们应该更加关注党内民主本质的东西，中央党校王长江教授认为党内民主本质上就是“一个党的全体党员在有关本党的一切问题上有最终决策的权利。”李铁映也曾经给党内民主下过这样的定义：“在党内生活中，根据党章和党的其他有关规定，党员按照有关的民主程序和形式，对党的事务参与决定和管理。”[4]结合他的理解我们可以得出，党内民主实质是党员的平等权力，就是党员在党的事务中的平等的决定权。

以此为为标准我们可以看到，改革开放尤其是十六大以来，党内民主有了较大进步，党内的民主氛围有了较大改善，但一些阻滞党内民主的因素和现象依然存在。比如：广大党员的主体地位没有得到根本体现；广大党员无法有效和广泛的参与党内决策；党章规定的党员的基本权利需要进一步的制度上的保证；邓小平所指出的“权力过分集中”的现象依然存在；归根结底，广大党员难以真正参与决定党内事务，分享党内权力。

（2）党代表任期制是推动党内民主进步的新起点。当前，党内民主在取得进步的同时也存在不少亟待解决的问题。结合上文讨论笔者认为，这一切问题的节点在于我们党内权力的架构不够合理，广大党员无法决定党内权力的走向。之前我们已经讨论过，党内民主本质上是党员平等权力的实现，党员权力问题其实是和党内代议制理论紧密结合在一起的。中国共产党是一个庞大的政治组织，党内事务由全体党员均等、直接参与是不可能的，广大党员只能通过选举党代表代表自己行使权力，党代表就成为党员联系党内权力的桥梁和过渡。

从法理的推断来看，在代议制形式之下，党代表是可以很好的完成这种权力“代行”的过程的。但在我们党的党代会制度中，由于种种原因，在以往的政治生活中,党代表大会的代表只是在大会召开时起到讨论报告、选举领导机构的作用,大会闭会后便没有了活动的平台,一般是常委会作为领导机构呈现在公众视野中。由广大党员行使选举权产生的党代表在参加党代会之后直至新一届党代会再度召开前的届期内,其职责近乎“空置”。长此以往，势必影响党内民主的实现，影响广大党员对党内事物的参与进而影响广大党员对党内权力的认同感，所以，改变党代表的活动方式，保证党代表的党内权力势在必行。

在任期制条件下,党代表既是党的领导机关联系广大党员的纽带,也是党组织广泛联系各方面群众的桥梁。广大党员选举党的代表，使他们代表自己参与、决定党内事务，选举和监督各级党组织和领导人。激活了党代表资源,也就激活了党内民主。党代表的党内政治参与空间越大,履职途径越多,作用体现越直接,党内民主建设参与的主体就越大,党内民主的氛围就越浓,党员的主体地位就越突出。

二、党代表任期制拓宽了党内民主的发展空间

1、任期制拓宽了党代表的活动空间

（1）党代表任期制实现了党员权利范围的新突破。新颁布的《暂行条例》进一步从制度的角度拓宽了党代表的权利。党代表在会议期间,不仅被赋予了原党代会的职权,而且,在此基础上,新的条例还增加了党代表参加同级党代会或委员会活动,完成受党代会或委员会委托的工作,对委员会和纪委及其成员进行监督,以及会前征求代表对会议报告稿意见和在大会上提出议案等权利。这从制度层面拓宽和确保了党代表的权利以及其活动的内容，使党代表职权比党代会职权的内容更丰富、充实、具体。

（2）党代表任期制实现了党员活动“时间”的新突破。长期以来,由于党的代表大会制度在运作中的缺陷，党代表在闭会期间缺乏代表资格和代表职权,无法履行党代表职责。从《暂行条例》以及各地任期制的试点来看，党代表任期制赋予了党代表闭会期间参加调研和座谈；列席全委会；参与同级委员会和纪委领导干部的推荐和评议；对同级委员会和常委会工作进行评议；以个人或联名的方式反映基层党员群众意见并提出议案等开展活动、行使职权的权利。同时，新的条例还要求各级委员会向同级党代表通报党的决议和决定贯彻落实情况,县以上委员会委员、纪委委员要与党代表加强联系等规定。与以前相比，这些新的规定进一步保证了党代表有充足的时间履行自己的职能。

2、党代表任期制拓宽了党内民主的制度空间

党内民主含有多方面的内容，但最主要的就是民主选举、民主决策、公开以及监督等方面。综合民主的各个组成方面来看，每个党内民主的环节都离不开党代表的活动，党代表的活动贯穿党内民主过程的始终，可以肯定的讲，党代表职责的充分履行直接决定着党内民主的水平。按照《暂行条例》，党代表的权利和职责可归纳为四大类：一是选举权；二是监督权；三是介入重大问题决策过程；四是完成党代会或委员会委托的工作[5]。这就把党代表的具体活动范围和方式用党内法规的方式固定和规范下来，党代表和具体活动的细节得到了制度的保障，有了清楚、明晰的权责界定。尽管很多规定的权利还需要进一步用程序和规定来保障，但毕竟我们在实际工作中已经迈出了成功的第一步，从理论上讲，党代表的活动不会再受到其他方面的干扰，这无疑是一个巨大进步。

新的条例以及党代表任期制的试点来看，党代表的活动有着不同于以前的丰富的工作方式和活动方式。具体来讲，党代表的活动具体包括四个类型，提案、议政、监督和调查研究。在开会期间可提出同级党代会职权范围内的提案，在闭会期间可以个人或联名方式、以书面形式提出相应提议；可通过参加座谈、列席会议等方式，对本地区重大决策和党内重要文件的制定，提出意见和建议；可以对本地区有关重大决策、重要事项进行调查研究；可列席同级党委会全体会议并发表意见；可评议同级党委常委的工作；等等。条例这些规定，丰富了党内民主制度，有的规定（如提出议案）填补了党代表大会长期以来存在的空白，是党员参与党内事务管理的重大进步，对于形成党员参政议政、反映党员意愿的决策机制是一种探索。

3、任期制拓宽了党代表大会常任制实践空间

党代表大会制度改革始于党的八大。党的第八次全国代表大会指出：“这三级代表大会一律每年开会一次，原有的党的各级代表会议则不再实行”，“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作”。《中国共产党通志（上卷）》指出：即按照党的选举制度被选为某一届党的代表大会的代表，其代表资格在任期内一直有效。由此来看，虽然八大及以后的实践并没有完整的给出党代会常任制的概念，但从试点方向来看，强调代表资格在一定时期内一直有效是党的代表大会常任制探索的重要组成部分。从理论上讲，实行党的代表大会年会制也要求把党代表的责任和义务通过任期制固定下来。代表资格在任期内一直有效，在任期内党代表要履行其代表职责，行使其代表权利，那么，必然要产生一个让代表活动的载体和平台，党代表大会年会制就是最好的制度平台。“因为代表资格和职权在任期内一直有效，所以必须建立党的代表大会年会制，作为代表行使职权的制度平台”。[6]

在全党范围内将党代表的活动范围、履职空间、活动时间用党内制度的方式固定下来，有利于党代表规范科学地履行自己的职能。这必将会促进党代会常任制的改革，成熟的任期制是党代会常任制的基础和前提。

三、党代表任期制有待进一步探索

党代表任期制出台的初衷，就是通过党代表的充分有效活动推动推动党内民主。笔者认为，要真正推动党内民主，实现党代表任期制制度设计初衷，要着重注意以下几个方面的问题。

1、构建与任期制有机衔接的新的制度体系

党代表任期制的施行是党内民主的新起点。《暂行条例》的高效出台表明了中国共产党更深程度上推行党内民主的决心。作为党内民主运行的重要组成部分和突破路径，可以说，党代表任期制涉及到了党的方方面面。要使党代表真正在任期制下发挥应有的作用，仅仅靠《暂行条例》是不够的，它需要在实际运行中与现行党内规章制度衔接,与现行运行机制配套,否则这种制度就不能很好地发挥其作用。

首先，要将党代表任期制和《党章》衔接起来。《党章》是党内根本大法，是框定和规范党的所有组织和个人的最高准则，也是党内其他制度合理与否的最终解释根据。所以，要保证党代表任期制在全党范围内效力的发挥，首先就要在制度上和《党章》衔接起来。虽然，十七大修改后的《党章》在《党的组织制度》一章中虽然增加了“党的各级代表大会代表实行任期制”的表述，但在任期制的具体内容、党代表的具体权利、党代表的具体职能以及党代表履职的保障等方面并没有具体的制度解释，所以，有必要将《暂行条例》和党章衔接起来，这是党代表任期制能够得到重视和发挥作用的前提，否则，党代表任期制就有可能在实践中面临重重阻力。回顾党的制度建设的历史我们会发现，《中国共产党党员权利保障条例》和《中国共产党党内监督条例(试行)》出台之初，也曾面临类似问题,因与《党章》缺乏衔接和协调,以致至今仍难有实质性进展。除了与《党章》衔接之外，任期制还要和党内其他制度联系起来，比如说，党内的选举制度，党员的权利保障制度，党内的监督制度等，只有和已有的其他制度有效衔接起来，任期制才能真正发挥其应有的作用。

2、建立与任期制相适应的党代表权利保障机制

实事求是的讲，一直以来党代表职权行使不如人大代表和政协委员有效，这也给一些人造成一种错觉就是在很多功能与人大、政协交叉的情况下，党代表是可有可无的。造成这种现象原因很多，但不可忽视的一个原因就是党代表的履职缺乏相关制度保障，党代表不能完全履行职责和充分行使权利。因此，必须重视和研究任期制条件下党代表的权利保障问题，建立党代表权利保障机制。一是党代表业务素质的保障。任期制对党代表的业务素质和能力有了更高的要求，要充分发挥代表的作用就要重视加强党代表任期内的教育培训，不断提高党代表的主体意识，增强党代表的综合素质和履职能力。二是党代表合法权益的保障。党内的所有组织和党员都要尊重党代表权利，支持党代表依照有关党内法规行使代表权利。党代表通过提案、询问、质询等方式，所监督、评议的事项，相关单位和个人必须予以负责的回答。对阻碍党代表依法行使权利或侵犯党代表权利的，要根据情节给予严肃处理。三是党代表活动经费的保障。相比以前，任期制条件下党代表的活动要频繁得多，要确保党代表能够有效履行职责，就必须在经费上给党代表提供必要保障。最好的办法是从党费中拿出专门资金来作为党代表的活动经费，同时要严格管理，保证有限的经费的正常使用。

3、规范党代表权力的授予和收回过程

（1）党代表选举要真正体现党员意志。政治权力运行的规律表明，权力的真正来源决定了用权者向谁负责，受谁监督，所以，要真正保证党代表的的行为真正反映权力委托者也就是广大党员的意愿，就要严格规范党代表的选举。当党代表来自于上级指定时,他(她)就难以产生对广大党员、群众的责任感,难以形成代表广大党员、群众的代表意识,难以形成机制之间环环相扣、相生相长的协同效应。从今年来党代表大会的代表选举过程来看，虽然党代表的产生过程更加民主，但离真正的党内民主的要求还有一定的距离。党代表的产生与人大代表和基层党委直选相比,在提名方式上还是略显单一,一些在基层乡镇党委直选中出现的个人自荐、组织推荐、群众联名举荐等选举方式,在党代表选举中还未出现。因此,要真正有效发挥任期制的作用,就要在代表选举上下功夫，规范代表选举过程，改进选举的环节,引入竞争机制，使党代表的授权真正来自党员群众,更好地实现被委托者向委托者负责的局面。

（2）确保广大党员对党代表的监督权。上面我们提到过规范的选举是确保党员监督党代表的前提。除此之外，在常态之下，党员可以从两方面实现对党代表的监督。一是监督党代表在日常工作中是否正常履职，其言行是否合乎党代表的身份。二是党代表在党代会上的履职过程是否反映党员意愿，是否对广大党员公开。这个问题在党代表任期制中是比较关键的，从理论层面上讲，党代表是由广大党员选举产生，必须反映选举人意愿，它本来就是作为选举人延长的“触手”的形式出现的，但我们必须承认现实的运作离理论的界定还有一段距离。即便如此，笔者认为，我们在理论上还是要首先澄清这个问题，在理论上确定奋斗的方向，这是实践进步的前提。就此问题来说，当务之急，笔者认为，是要建立健全党内的公开机制，及时公开党代表在党代会的活动情况。权力监督的最后一个环节就是权力的收回，党代表监督也绕不开这个问题。在任期制中，党代表是由选举产生的，理所应当的要对选举人，也就是选举他的党员负责，反映他们意愿，受他们监督。广大党员是党的各级组织的主体和力量源泉，党的各级组织及其领导干部的权力来自广大党员的委托，他们与广大党员的关系既是领导关系，也是受托关系。这种委托关系主要是通过党代表这个中间环节来实现的。要保证受权者对授权者负责，就要积极稳妥地在党代会制度体系中引入党内质询、弹劾和罢免等制度，当选举人认为该党代表不能合格的履职时，党代表所在地的党员有权力将其罢免，收回即已委托的权力。

4、加快党代会常任制实践步伐

之前我们讨论过，党代表任期制是党代会常任制探索的基础和前提。从理论上讲，要确保党代表在任期内切实履行权力和职责，还须同步架构党代会常任制，以之作为实现党内民主的重要平台。很多人认为，实行了党代表任期制之后，通过党代表经常性的活动，党内民主以及党代会很多问题就会得到解决，这是很短视的。如果没有党代会常任制，没有一个经常性的活动平台，久而久之，党代表的活动就会失去保障，党代表的职责和权利就会失去现实条件的支撑，党代表作用的发挥也无从谈起。而党代会常任制本身是一种代议制的民主方式，它的合理性、合法性及其功能的发挥与党代表任期制是直接衔接的，并且能够保证党代表行使选举、决策、参与、监督等各项权利。在这个平台上,各级党代表又是最重要的活动要素,也是党内民主最直接的参与者。这对进一步激发党代表大会代表参与党内事务的积极性和主动性,充分发挥党代表大会代表的作用,提高党的执政能力和保持党的先进性,增强党的创新活力和团结统一,具有十分重要的意义,也必将把党内民主推进到一个新的高度。

[注释]

[1]密尔.代议制政府.北京：商务印书馆，1982．

[2]毛泽东选集.第2卷.人民出版社,1991．529．

[3]刘少奇论党的建设.中央文献出版社,1991．465．

[4]李铁映.论民主.人民出版社，2001．

[5]高新民.党代表任期制：探索中的进步与问题.理论导报，2008．9．

[6]王长江.党代会常任制理论与实践探索.中共中央党校出版社,2007．

[参考文献]

[1]王长江.党代会常任制理论与实践探索[M].北京:中共中央党校出版社，2007．

[2]密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982．

[3]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京:人民出版社，1995．

[4]张书林. 中国民主政治发展的突破口是实行党代会常任制[J]，理论建设，合肥 2006,(2)．