城市社区建设过程中存在的问题及对策思考

谭志军　黄建宏

[摘要]本文探讨了当前城市社区管理中存在的问题。提出要正确定位政府和居民委员会在社区管理中的角色，努力实现城市社区管理由政府主导向主体自主过渡，要加强社区民主建设，加强社区法制建设，明朗社区资金来源，成立社区志愿组织。

[关键词]城市社区；社区建设；存在问题；改革对策

社区是具有某种互动关系和共同文化维系的人类群体及其活动区域。[1]所谓城市社区是指在特定的区域内，由从事各种非农业劳动的密集人口所组成的社会。随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入，以及城市化水平的不断提高，我国很多大城市掀起了社区建设的热潮。近年来全国各地城市先后对社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效，但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛盾和问题。本文通过对目前城市社区管理建设中存在的问题分析，提出城市社区管理方面的建议和对策。

一、问题思考：我国城市社区建设面临的困境

1、社区管理体制行政化色彩浓厚

自1990年城市社区建设开始，行政化一直是社区建设最突出的特征，也成为制约当前中国和谐社会建设的重要因素。学术界对此展开了积极研究。一般认为，社区行政化就是社区组织的行政化，主要表现为组织设置行政化、组织功能的行政化、自治章程和工作制度制定行政化、人事决定行政化、经费收支行政化、运行方式“机关化”、考核机制行政化。[2]尽管这些年各地城市在改革以政府为主导的社区管理体制方面已经做出了不少努力，但社区管理的行政色彩仍然很浓，缺乏公众参与机制。一方面，街道办事处“政社不分”的状况并没有大的改观，它仍然承担着过多的行政管理职能，工作量过大，经常处于疲于应付状态，其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担，也没有能够很好地发挥应有的社会管理职能，致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到满足，同时也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。另一方面，作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩，居民没有发言权和选择权，只是被动的接受管理。因为事实上居民委员会受街道办事处的领导，所以其日常工作不得不服从街道的安排，进而也陷入了繁杂的具体事务之中。这不但造成基层社区管理的超负荷运转，降低了管理效能，而且有悖于居委会成立的初衷。目前作为社区自治组织的社区居民委员会表现出对政府及其派出机关的全方位依赖，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了社区居民委员会的工作，从而使社区居民委员会日益与社会脱离，日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，正在逐渐或完全失去其自治性，而成为行政性的组织[3]。

2、城市社区管理中政府角色“越位”

政府角色的“越位”是指政府在行政过程中超越了其本来的职能与权限。在社区建设中，政府特别是街道办事处的这种“越位”问题非常突出。主要表现在两个方面：一是“以政代社”担负了过多的本应该由非政府组织所承担的职能。在社区建设中政府具有社会管理职能，但一般不直接从事事务性工作。然而，当前政府部门却做了许多具体的工作。二是习惯于计划经济时代的传统做法将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位并且直接干预这些组织的自主权利。比如许多地方政府把对居委会的指导责任变成领导责任，且直接任命居委会的有关工作人员，直接管理居委会的日常活动。政府实际上成为社区建设或社区管理中最重要的主体甚至唯一主体，现代社区自治组织的地位和作用被严重地遮蔽起来了。

3、社区居民的参与意识和民主意识不强

社区成员对行政任命的社区管理主体缺乏认同感，居民的社区意识淡薄。大多数居民仍普遍缺乏参与社区公共事务和民主管理的热情和积极性。行政化的社区管理方式使居民的政府依赖心理有增无减，自治观念、参与观念淡薄。由于社区与街道在地域区划上的叠合，一些社会成员甚至包括相当部分的政府官员将“社区”等同于“街道”或“居民区”，认为两者只是名称的不同，本质上没有根本区别，社区管理不过就是街道或居委会管理的范围扩大、内容扩展和权限增大。因此，在长期计划经济体制下形成的对社会生活的行政管理模式在社区建设中仍大量存在，社区管理事实上是行政管理。在街道和居委会的全面管束下，居民一方面缺少参与社区事务决策和管理的途径；另一方面他们早已习惯于事无巨细直接找政府，寻求政府的帮助，等待政府的安排，而缺乏参与社区活动的积极性。即使具有参与社区事务热情和积极性的居民，很多人的参与实践也往往带有被动参与的特征，而不是以社区主人翁的精神状态投入到实践中去。目前，社区建设偏重于经济、市政等以“物”为中心的硬件管理，而忽视文化教育、社会服务和公共道德等以“人”为中心的软件管理，造成实际工作中“一手硬，一手软”的状况。之所以造成这种现象，原因在于社区发展中的政府主导模式所导致的“以政代社”，“政社不分”，抑制了居民的社会意识、主人翁意识，阻碍了居民自主参与、自主管理的社区体制的形成。

4、城市社区管理的法律制度建设滞后

城市社区管理在人们心目当中是一个比较新的观念，要让人们更新旧的观念，投入到社区建设和管理中，要将教育宣传摆在突出的位置，但更重要的还是要靠健全的法律制度来规范和调整城市社区发展中所凸显的问题。但是事实上，我国还没有形成一部较完整的城市社区管理方面的法律规范，社区管理活动仍旧依靠行政命令，缺乏充足的法律依据，同时，在执法过程中也存在着执法队伍不健全、缺乏专业化人员、执法主体多元化等问题。我国法制建设的实际情况和城市社区立法的复杂性，决定了当前城市社区立法滞后的状况。由于城市社区建设和社区管理还是一个新生事物，理论知识和实践经验都有所欠缺，并且我国幅员辽阔，民族众多，又是处在高速发展、高速变化的时期，所以想要制定一套适合于我国城市社会的社区管理法律制度，是需要经过长时间的理论研究和实践探索的。

5、社会中介组织发育不成熟、发展不规范、功能不健全

社会中介组织的发育不成熟给有关部门的管理工作带来较大困难，已有社会中介组织中专业化的社会中介机构数量少，不能满足社区发展的要求；家政、房产中介、劳务中介等组织虽然数量较多，但很多存在收费不合理、服务不到位的问题；社区医疗服务站、社区文化站存在设备陈旧、服务项目少的问题。

二、对策思考：解决我国城市社区建设问题的途径

1、正确定位政府和居民委员会在社区管理中的角色

首先，我国的社区管理体制改革是在政府的领导和推动下进行的，适合现阶段国情的应该是一种政府主导和社区自治相结合的社区管理。政府是当前社区管理的重要主体之一，它的职能是宏观性的，主要在于制定社区建设规划、培训社区管理人员、帮助社区完善必要的服务配套设施、培育社区中介组织和整合社区资源以促进社区发展。街道办事处是区政府的派出机构，代表区政府行使行政管理职能，它主要发挥指导、协调和服务功能。居民委员会是基层群众自治组织，不是街道办事处的下属机构，拥有社区自治权和对政府部门及其派出机构的监督权，履行管理辖区内公共事务和公益事业的职能。政府应转变管理观念和管理方法，改变惯用的领导、命令、控制等行政化管理手段，改变因袭旧体制的“本位主义”，继续将应由市场和社会组织行使的职能剥离出来。街道办事处应回收本应由其承担的却已转移给居民委员会的行政工作，下放一部分社会管理权给居民委员会。街道办事处与居民委员会的关系应界定在指导与协助的关系，居民委员会“自我管理、自我教育、自我服务”的内涵和外延应在法律上加以明确界定。此外，要切实改变居民委员会“经常工作突击做，突击工作经常做”的状况，使居委会工作制度化、规范化。

其次，明确界定居民委员会的职责。首先，将居委会原先的议决权和执行权分离，居委会只作为议事和决策机构，由居民选举产生，成员兼职且是义务的；其次，成立社区工作站，作为专门的执行机构，为居民提供服务。我们可以看到深圳盐田为了让居委会的自治功能得以实现，进一步推行了“居站分设”，也就是成立社区工作站作为行政代理机构，专门承担原先由居委会承担的行政事务，这样居委会承担的行政事务就可以剥离出来，从而可以专门发挥自治功能。居委会的改革关键的问题是：能否为居民的参与提供广泛而畅通的渠道；能否真正整合和体现社区居民的意志；能否真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。政府部门可以对居委会承担的事务进行分类，属于自治事务的，由居委会自行负责；属于行政事务的，政府可以与其签订协议，实行行政代理，不需要另外成立专门的行政代理机构，而且在现阶段居委会可以通过承担部分行政事务提高自治的能力。

2、努力实现城市社区管理由政府主导向主体自主过渡

由于历史原因和我国社会转型的特殊背景，政府在我国现阶段的社区管理中的主导地位是不可避免也是客观需要的。但是，政府的这种主导地位不能永久持续下去。因为如果政府总是保持其在社区管理中的主导地位，那么，理想状态的社区管理所要求的最重要的主体——社区自治组织的地位就会被边缘化。理想状态的社区管理是一种自组织过程，政府只能在其中起辅助作用而不是主导作用。只有具有自组织性质的社区自治组织，才有资格成为理想状态的社区管理的最重要主体。因此，在由社区管理的现状向其理想状态的逼近过程中，应当逐步完成由政府主导向社区自治组织自主的过渡。这其中就要求我们进行社区管理体制改革，规范街道办事处的职能，进而使街道办事处从工作量过大、经常处于疲于应付的状态中解脱出来。

3、提升居民民主意识，加强社区民主建设

具有自组织性质的社区自治组织的形成，一方面需要政府的培育，另一方面也以居民的民主意识为基础。社区自治组织要代表社区居民的意志和利益，就只能通过民主途径产生。但传统体制下基层社会群众希望有人“为民做主”的思维惯性，仍然在相当一部分社区居民中根深蒂固。这样的思维惯性，在一定程度上牵制了社区自治组织的自组织性质和功能的形成及完善。因此，为了向理想的社区管理状态逼近，为了形成真正具备自组织性质和功能的社区自治组织，一项最为基本的任务就是要提升居民的民主意识。在提升社区居民民主意识的基础上普遍实行民主选举、民主决策和民主监督，通过这样的民主建设，不仅社区居民的民主意识会得到巩固和加强，而且，社区也将实现真正的自治。同时，超越边界的政府行为也会因失去其现实基础而难以继续存在。

4、加强城市社区法制建设，明朗社区资源来源

首先，在全国层面上加强城市街道办事处的立法力度，或者在地方上彻底撤销街道办事处的建制。全国有些城市在这方面作了积极的探索，如上海、武汉、青岛都积极进行了不设街道的社区建设探索，南京市在老街道基础上进行调整辖区规模的探索。但是，从全国街道办事处当前的具体规模和资源的拥有量来看，撤销街道办事处在具体实践过程会存在很大的阻力，在局部地区撤销街道办事处可以通过其他区域的协调来缓解甚至消除其压力。其次，加强城市社区居委会组织法的建设力度，特别是在居委会组织与政府组织之间一定要有较为明确的职责权限划分。这些关系的厘定可以在居民委员会组织法中进行框架性的界定，在地方法规中进行具体的界定。在城市居委会组织法中进一步明朗化城市社区居委会的经费来源问题，使居委会的收入相对的稳定化和独立化。

5、大力发展社区非营利组织与志愿组织

所谓非营利组织就是指那些以服务大众为宗旨，不以营利为目的，组织所得不为任何个人牟取私利，组织自身具有合法的免税资格和提供捐赠人减免税的合法地位的组织[4]。非营利组织在解决那些政府和市场不便解决的问题，维护社会的公平，促进社会整合等方面具有其重要作用。社区非营利组织和志愿组织不仅是社区服务可以利用的资源，也是培育社区文化、促进社区整合的力量。培育和发展社区非营利组织和志愿组织，充分发挥它们在社区建设过程中的作用，我们有必要借鉴发达国家对这些组织的支持方式，逐步增加政府对它们的投入。这种投入应该以“项目经费”的方式拨付，并把竞争机制引入经费分配过程，运用“项目经费”这个杠杆来有效地控制社区非营利组织的服务内容和质量。同时，对非营利组织从其他渠道获得的收入，只要能够再投入社会公益事业，政府应该采取适当的减免税政策。此外，政府还应在全社会大力提倡社区志愿活动，成立社区志愿组织，促成各方积极参与社区服务与社区管理的良好风气。

[参考文献]

[1]郑杭生．社会学概论新修[M]．北京：中国人民大学出版社，2002．

[2]向德平．社区组织行政化：表现、原因及对策分析[J]．学海，2006，（3）．

[3]窦泽秀．社区行政——社区发展的公共行政学视点[M]．山东人民出版社，2003．

[4]梁廷．城市社区非营利组织发展障碍和对策研究[J]．天津职业院校联合学报，2006，（4）．

[作者简介]

谭志军，男，中共广东省委党校硕士研究生，研究方向为行政管理．

黄建宏，男，中共广东省委党校硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化．