南京老城南改造博弈

倪明胜　刘湘琛

老城南的危局，透射出利益博弈时代的共有难题。而破解这一难题，惟一的突破口仍然是法治框架内的制度创新。

南唐时的街巷轮廓、宋代的古井、明清的建筑和石板路，这就是老城南，南京的根。不过现在这片城市的根面临着一个选择：是成片推倒改造，还是作为历史文物保护?

三年前，16位国字号文保大师和学者上书国务院，恳请立即停拆南京老城南后，温家宝总理作出批示，拆迁停止。三年后的今天，29位专家学者再次上书呼吁，南京历史文化名城保护告急，温家宝总理再次作出批示。

6月5日，住房和城乡建设部与国家文物局，组成联合调查组，前往南京调查。18名“上书”代表受邀参加评议，诸多意见直指南京市政府近似“推平式”的旧城改造方案。

政府想加快城市建设，专家想留住老城南的文化记忆，这都没错。但在现实中，城市建设的“拆”和文化继承的“保”成了一对矛盾。事实上，权衡双方各自立场，其初衷都是希望南京城规划建设得更好。

那么，我们不禁会追问，为什么城市改造和文物保护会面临困境和两难?二者之间是否存有最优路径?古城保护，城市发展，百姓利益，这三者如何科学统筹?这是一个涉及民生改善、文保尴尬，甚至政治考量的复杂命题。

解读

改造背后的各方博弈

刘湘琛(湖南师范大学)

南京老城南的改造，以一个独特的视角展现了多方利益博弈的典型场景。

纵观媒体的报道，可以发现：作为南京的发源地，对老城南的保护，自上而上形成了由法律、行政法规到地方性法规、地方规章在内的不同层级的规范性法律文件。因此，目前南京市改造老城南，是一项明显违法的政府行为。同时，在上级领导部门、甚至是总理多次批示的情况下，这一改造项目，也是对上级行政命令的直接对抗，违背了基本的行政管理原则。

一项既违规又违法的“旧城改造”之所以能拥有巨大的能量，屡屡突破重重屏障而公然施行，背后推手无非是“利益”。在老城南保全与否的斗争中，一方是南京文物保护专家、学者，为保住老城南，不遗余力，奔走呼吁；另一方，是南京市政府，下大决心、大气力，定要将老城南的改造进行到底。双方充分动用各自资源，集中展现了各自不同、甚至直接对立的利益诉求间的对抗与博弈。

毋庸置疑，南京老城南具有无以伦比且不可复制的文物价值。南京古城所展现的历史，不仅是南京人的历史，更是中华民族历史的缩影。未曾在战乱中被催毁，却在和平时期的“旧城改造”中为被夷为平地，无论有着怎样的理由和说辞，都无法不令人痛惜!这是无需任何专业知识、仅凭着中国人的常识和良知就能做出的判断。因而，在专家学者眼中，老城南所代表的金陵古城，仅剩不到100万平方米，尚不到50平方公里老城总面积的2％，“對于古都的最后这点种子，依法实行‘整体保护已没有任何讨价还价的余地。”

南京市政府则针锋相对地打出了“经济牌”和“民生牌”。在改造动员大会上，南京市政府宣称，危旧房改造“一举多得”：改善困难群众住房条件，拉动内需，拓展城区发展空间，培育新的经济增长点等等。有南京市建委领导称，“旧城改造中，南京市是不追求利润的”，为的是改善民生。在此，争论文物保护与民生经济究竟孰轻孰重不易有定论，从某种意义上来说，南京市政府也正是抓住了这一点，试图谋取强行改造老城南的些许合法性。

南京的老城南改造，表面上看是文物保护与经济发展、民生改进之间的冲突，实际上折射出当代中国不同部门之间以及中央与地方之间的利益博弈，这才有了文保部门的尴尬。这才有了来自中央的批示被阳奉阴违。

城市改造中的“文化失范”

倪明胜(中共天津市委党校)

“老城南”作为南京城的根，其文化价值意蕴深远，但是，随着多年来旧城改造的持续进行，多片老城区和文化名街已相继被拆毁，如果这些文化老街继续被拆除，作为历史文化名城的南京也就名存实亡了。那么，明知旧城改造，一些老城故居会遭受毁灭性打击，为何南京市政府还要铤而走险公布实施“推平式”的旧城改造方案呢?笔者以为，这起拆迁改造引发争议的事件背后，深藏着这样一个普遍性的重要定律，即我国目前城市改造建设过程中难以逾越的“文化失范”问题。

所谓城市改造过程中的“文化失范”，简而言之，是指城市的管理建设和规划设计缺乏明确统一的指导思想和价值取向，尤其是文化在城市建设和城市改造过程中的评价标准过于多元化，使得城市建设和改造进程陷入被动文化融合的局面和混乱无序的困境。随着经济的快速发展，中国的城市化进程提前跨入“弯道赶超期”。然而，由于长期以来对城市文化价值判断的滞后性和整体认识上的偏差性，城市文化的统一、科学的判断标准在国内严重缺失，在没有统一规范和明确指导原则下实施开展的城市规划建设改造，中国的城市化现行模式注定要面临“文化失范”的困境，城市现代化进程必然会陷入被动、盲目、混乱的局面。

当前，各大城市正紧锣密鼓的上演着轰轰烈烈的“造城运动”。从都市风貌到景观建设的疯狂复制，膜拜的是最现代的城市建筑群，而那些历史文物、文化名街、名人故居在“时尚”的设计者眼中，似乎成为“城市建筑垃圾”。随之，在城市翻新和拆迁改造的过程中，那些具有深刻的历史文化意蕴的古建筑群总是“在劫难逃”，相继遭到摧毁，无数具有地方传统风味的文化名街也由此消失。

不难发现，城市改造建设过程中的“文化失范”，在市场经济领域会逐步演化为泛经济化的文化判断标准。而在这一原则和标准的导向下，城市的远景规划和方案设计会更加唯理至上和唯利至上。由此，这种“文化偏执”指向下的“造城运动”，使得任何城市在趋同现代化的进程中，都无法摆脱城市现代化概念的特有标签，从而陷入城市景观狂热复制、疯狂克隆的怪圈，使得原有的城市个性和文化特色丧失殆尽。

目前看来，城市改造建设过程中的“文化失范”，其带来的负面效应至少表现为以下三个方面：首先，城市改建过程会更加商业利益化，交织在一起的一方是迎合了地方政府满足政绩工程的私利需要，另一方是极大地满足了地产开发商造“城”牟利的需要。城市改造建设在各方“功利算计”的背后，形成的是强势集团更加巩固的商业性利益链条。其次，一味照搬西方文化理念，陷入城市克隆和景观复制的尴尬境地，使得城市文化评判标准的彻底迷失，造成城市改建过于贪大求新，城市建筑文化垃圾充斥泛滥。最后，城市的传统个性和魅力价值在改建过程中逐步消解，旧文物和文化老城区遭到灭绝性破坏，机械化和程式化的城区建设，使得城市特有的风貌和记忆全部被打磨。

由此，当前中国的城市改建应由传统意义上的单纯追求街区扩建翻新走向城市的文化反思阶段。在城市改建过程中“文化失范”下的评判标准的缺失，传统文物和古城文化老街遭到毁灭性破坏日渐加剧的情形下，城市改建者们的短视行为、城市文化评判标准如何归位、快速城市化进程与文化保护如

何实现平衡，这些都应该成为当前需要认真反思和研究的时代课题。

纵深

博弈时代的体制难题

刘湘琛(湖南师范大学)

利益博弈时代的到来，是市场经济和社会结构分化作用的结果。当市场成为资源配置的基本机制时，利益的分配主要不取决于国家意志，而取决于市场和社会中的利益博弈。同时，社会的分化也在加深，不同的利益诉求和利益群体开始形成。这种利益分化与利益博弈本是多元社会的必然结果，正是在这样的博弈中，社会达到利益重新整合、高效分配的目的。但从本案例看来，在当前的中国社会，要使博弈健康进行，有两个体制性问题是必须指出并引起重视的。

首先，必须在法治的框架内，构建制度化的利益诉求表达机制以及利益分配的民主参与机制。在当前缺乏制度性的利益诉求表达渠道、制度性的利益分配民主参与途径的特定背景下，中国社会的利益博弈，在整体上还处于无序状态，极易演变为强势一方借“民生”、“经济”之名对弱势群体资源的非法剥夺。

在老城南改造中，老城南的原住民是利益被直接剥夺的一方，却始终无力发出自己的声音，无法独立参与其中的利益博弈。为赢得旧城改造的合法性，南京市政府大打“民生牌”，以原住民的代言人自居。但是，只要看到老城南改造后將建成“高档江南园林别墅”、“别墅TOWNHOUSE”等高档别墅会所，这些市价不少于每平方米三、四万元的别墅、公寓，显然并不是为原住民而修建的。另一方面，29名专家在呼吁书中已经提出了古都保护和原住民民生改善“双赢”的现实可行的方案，却不能被政府采纳。由于缺乏利益表达的有效表达途径，这一场博弈从一开始就是强势过强，弱势过弱，即使有专家学者、中央政府的介入，但原住民的利益也只是在文物保护的大前提下被顺带提及。

第二，利益博弈中如何确保政府的超越性与公正性?以市场和社会为框架的利益博弈，其前提必须是政府的中立。政府一旦成为有着明确诉求的一方利益主体，其拥有的强大资源与能量将导致整个博弈的失衡。

老城南改造中，谁将是最大的受益方?天价的房地产价格已经使隐在幕后的房地产商浮出水面。而与其在利益上紧密相联的，无疑是南京市政府。一份来自中信建投的内部分析文件显示，南京市土地出让金收入在其总财政收入中高达61％，而这一比例北京是29％，上海是20％。这就意味着，若房地产市场低迷，则南京市财政收入的最重要来源将遭受巨大损失。正是这一点，将南京市政府与房地产开发商的利益捆绑在一起。这恰恰能够解释南京市政府在老城南改造中的急功近利和一意孤行。

因而，要保证博弈的公正，必须有效剥离权力的不当介入。而这一点，正是当前规范中国利益博弈的难点所在。正如本案例所显示的，真实的情况是，整个社会和市场面对权力的无力。在某些情况下，只有引入更大的权力干预才能遏制利益博弈中不当使用的权力，从而导致对权力更深层次的依赖。

老城南的危局，透射出利益博弈时代的共有难题。利益诉求、利益群体的分化，强势群体的产生，加大了社会公平、社会和谐目标达成的难度。而破解这一难题。惟一的突破口仍然是法治框架内的制度创新。