杭州“车改”，知难而进

郭剑鸣

对于一项触及改革者自身利益的改革，不仅需要勇气，更需要现实可行的章法。杭州车改犹如“步兵移防”，攻克一道难关，再转入下一道难关。

蛰伏而动，自我革新

2009年5月，杭州市启动市级机关公车改革引起很多人关注。此次杭州“车改”，无论是改革对象的级别、涉及的范围，还是蛰伏探索的时间，在全国都具有典型意义。特别是这次车改主要是政府主动的自我革新。

目前，杭州一年的公车消费是1.2亿元，相比全国每年3000-4000亿元的公车消费来说，并不显得突出。杭州2008年的财政收入达910亿元，支付1.2亿元公车消费也没有困难。而且，杭州市民每年都评价市政府的工作，也没有把公车消费作为大问题提出来。一句话，杭州车改并非到了非改不可的地步。

因此，杭州车改在很大程度上不是由外部压力推动的，而是政府自身革命主导的。在这样的背景下，动员机关工作人员，特别是部门领导起来革自己的命、自然需要自加压力。

为尽早让机关干部中接受“去公车化”的思想、打消他们对车改可能影响公务忧虑，同时也探索车改的经验，试探各方面对车改的反应，杭州市早在2002年，就选择三墩镇开展了车改试验。当年，该镇就以“车贴”形式全部完成了车改，实行的是“单轨制”。即机关干部按月发放相应标准的交通补贴，节约归己，超支不补，单位不再保留公车。

此后，杭州市将三暾镇的车改试点经验，在西湖、江干、拱墅、余杭等七区推广。2005年3月，杭州市发改委计划在市直机关推行车改。考虑到杭州作为全国重要的旅游城市和各种城际交流的需要，当时进行的是“双轨制”改革，保留机关内的部分车辆，同时发车贴。但这次改革出了些问题，有些试点单位领导一边拿着2000余元车贴，一边专车接送照例不变的现象比较普遍。

在总结上述试点经验的基础上，2009年5月，杭州市推出了市级机关的公车改革试点。作为一期试点的21家市级机关，取消其所有公务用车，实行“单轨制”。同时，成立市公车服务中心，承担特殊接待和服务职能。这次改革彻底结束了从买车、养车到用车，一切费用都由财政支付的现行公车制度。

“步兵移防”式的车改策略

对于一项触及改革者自身利益的改革，不仅需要勇气，更需要现实可行的章法。从杭州车改蛰伏7年之久的试验就可以看出，改革的设计者一开始就不求毕其功于一役。

杭州车改的路线图是：分三年逐步完成市级机关公车改革，由“配备专车”改为“发放补贴”——实现车贴专款专用——按照工作需求确定补贴数额，确保公款用于公务。公车改革的最终目标是实现分配货币化，即取消所有公车，通过给公务人员发放交通补助的方式，彻底铲除超标配车、公车私用等腐败问题，实现公共财政真正用于公共事务。

这犹如“步兵移防”，攻克一道难关，再转入下一道难关。杭州目前用市民卡替代直接发放公车补贴的改革做法，真正实现了专款专用，处于改革的第二个阶段。

这种“步兵移防”式的车改章法，还体现在杭州车改计划是一个系统的计划，从取消公车、预防车贴腐败，到车改监督，可以说是一环紧扣一环。

先是车改方案的拟定，市车改办并没有“闭门造车”，而是像其它重要的改革举措一样，听取了包括专家学者、人大代表、政协委员、市民代表在内的方方面面的意见，光是座谈会就开了几十个。可见，典嗔重程度犹如“兵推”一般。

车改方案也具有步步为营的特征，它包括了与车改关联紧密的方方面面的内容。比如各期试点单位的划分、车改范围、车贴分配办法、车贴使用范围和方式、原有公车归集管理和拍卖办法，甚至还明确了车改后原公车司机的分流办法等。

在车改方案公布的同时，为防止车改后可能出现的自己拿车贴，又向下属单位或所辖企业长期“借车”、转嫁费用或减少基层调研活动等现象，杭州市纪委制定了与车改相关的配套监管文件。明确车改人员的五个“不准”：不准以任何名义向其他部门、下属单位、企业或者自身职权范围的服务对象(企业或个人)无偿借用交通工具、司机和报销私车开支、雇佣司机的费用及交通费用；不准收受索要下属或其他单位和服务对象的油票或油料、压价维修私车；不准将公务用车补贴用于与公车出行无关的消费，不得将车贴转借他人使用。

对违反规定人员，将按情节轻重扣发个人1-3个月的车补贴或是移送司法机关处理，特别强调了“对为节省用车补贴延误抢险救灾、突发事件处理等重大工作时机的，从重处理。”

情理之中，法理之外的车贴制

杭州车改最大的争议在于车贴制，补贴是否合理，能否为公众所接受，这是改革成败的关键因素之一。

杭州车改后确定的车贴与杭州当地的经济状况、收入水平、财政能力比较，客观地说，不具有福利均沾的恶意。根据车改计划，杭州车贴依实际工作职务层级划分为9个档次，其中局长(副厅)可获2500元月车贴，副局长2200元，处长1400元，科员300元。而专司行政执法监察、稽查等职能的单位，个人公务用车分为7档，最低每人每月600元。

这样的标准是否合理，的确还值得推敲。但与一些地方处级干部的车贴就高达5、6千元比较，杭州的车贴标准更能让社会接受。当初，确定这样的车贴标准，目标就是既保证正常公务出行，又不会让大多数参加车改人员节余车贴。实际试点的情况可能还要严格一些，现行的车贴标准可以保证单位主要领导公务出行的需要，但其他干部出行可能还得自己再贴点钱。

但是话说回来，看似合隋合理、也有成效的车贴制改革，却很难找得到法理上的依据。这恐怕是全国车改共同面临的难言之隐。

公务员上班、下基层就一定要政府专车接送吗?车贴如何给?法律上都没有依据。正如其它地方一样，杭州在确定车贴标准时，也走了按职务级别区分车贴等级的老路。尽管这样的做法符合现行潜规则，也最简便可行，但卻拿不出令人信服的依据。这样的车贴设置办法无异于告诉人们，级别就是公务需要。

再则，车贴制改革或许可以降低行政成本、减轻公车消费中的腐败，但公车消费和公款吃喝、公款旅游一样本来就不是合法的支出。实行车贴制在某种程度上就是承认了公车消费的合法性，如果动真格要革除这方面的积弊，就要探索一种实报实销的公务用车体制。

尽管杭州车改还有很多争论，它的长期效果也还有待进一步观察，但从降低行政成本、预防公车腐败和保证行政效率，这三条评价车改的共识性标准看，无论是与杭州车改前的公车消费比较，还是与其他地方的车改办法和成效比较，杭州的车改都具有明显的优势。

其一，行政成本节约效应十分明显。三墩试点的第一年，就节约公车费用支出50万元，车改后的公车消费资金同比下降70％。而自今年5月1日第一批市级机关单位实行车改以来，上述单位的用车补贴比车改前2008年的公车开支下降了32％。据测算，等到全部车改完成后，节约的规模效应将更加突出，财政节约率近50％，将大大降低行政成本。

其二，杭州车改在预防车贴使用腐败或变相转化为福利方面，探索出了更先进的方式。杭州没有走广东、江苏和辽宁等地发放现金的老路，而是每月直接将车补打入公务员市民卡，用于向服务中心叫车后刷卡付费，还可用于公交车、打的、加油等交通支出，但不能取现。这种专款专用的做法，消除了公众对“车补沦为变相福利”的担心，这在全国是个首创。

其三，车改后，通过发放车贴，一般干部已经习惯“打的”或是自己骑车办事，不再有“没车不办事”的借口了。杭州是一座精致的城市，主城区面积并不大，交通较为拥堵，骑车上班本来就是不错的选择。车改后，不少骑程在半小时内的机关干部都选择了这种“无碳”交通。