我国公共投资项目管理的问题及趋势探讨

孙　平

摘要：论文在分析了我国项目管理模式的变革历程的基础上，分析了目前我国公共投资过程中的项目管理现状和的问题，认为代建制是我国公共投资项目管理发展的必然趋势，并对此进行了探讨。

关键词：公共投资项目管理投资效益

0引言

投资项目采用什么样的组织管理形式，直接关系着项目建设的成败，关系着项目效益的发挥。目前我国政府投资项目的管理方式仍然比较粗放，各政府工程的投资主体仍是沿用过去的投资、建设、管理、使用的“四位一体”模式，没有一个自始至终贯穿项目建设全过程的企业性经济管理组织，导致了一系列问题的出现，不仅降低了财政性投资的整体效益，而且也有损政府形象，仅仅依靠技术进步是无法从根本上消除这些弊端的，因此只有通过管理制度等深层面的改革，创新财政性投资基建项目的建设管理模式，才能达到提高投资效益和管理水平的目的。

1公共投资项目管理发展历程

新中国成立以来，我国工程项目建设与管理方式经历了一条曲折的发展道路。早在国民经济恢复时期，大批基础设施和工业企业急需恢复和新建，但由于没有全国统一的基本建设主管机构，基本建设工程绝大多数都以建设单位自营方式组织进行。建设单位自营方式就是由建设单位自己设置基建机构，负责支配建设资金、对工程项目建设全过程进行组织管理，自行组织设计和施工力量并配置采购施工机械材料。这保证了建设单位对工程全过程的统一管理，有利于调动建设单位搞好施工的积极性，但由于违反了基本建设程序，建设单位缺乏管理工程建设的经验和能力，因而难以实行工程建设的专业化管理。从1978年党的十一届三中全会以来，我国的经济建设开始进入全面改革和开放的新时期。工程项目建设方式又结束了长达20年的工程指挥部制，于1979年恢复了“一五”时期的承发包制度，各种体现社会主义商品经济和竞争原则的经济责任制在各地先后出现，按照工程建设的客观规律组织工程建设取得了明显的经济效果；1984年9月，国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，这既是对前一时期改革经验的系统总结，又为进一步深化改革奠定了坚实的基础，并开始实行建设工程招标承包制和项目投资包干责任制，首次提出了建立工程承包公司接受建设项目主管部门(或建设单位)的委托或投标中标。工程承包公司实现了由经济实体用经济手段管理建设项目，明确了项目建设的责、权、利，有利于贯彻真正的经济责任制和提高投资效益。1988年7月，建设部颁发了《关于开展建设监理试点工作的通知》，开始在工程建设领域推行工程建设监理制，相继经历了试点和稳步发展两个阶段，1996年开始转入全面推行阶段。工程建设监理制是我国参照国际惯例采用的一种工程项目建设新方式。这种建设方式的建立，使我国的工程项目建设方式与国际惯例接轨，其实质就是国际上流行的传统模式。工程建设监理制是我国在工程建设领域建立的一种新型生产关系，有效地提高了工程建设管理的水平和投资效益。

2公共投资项目管理的现状及问题分析

我国政府投资建设项目管理基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，即由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。由此可见，我国政府投资项目的资金一般来自纳税人，其传统的管理模式大都以政府主管部门为主体，组建多种形式的工程指挥部、工程建设筹建处作为项目业主，直接负责工程项目的建设管理工作。因出资人及最初委托人是全体公民，通过多次委托，最终的受托代理人是项目业主，他们之间并没有直接委托和受托关系，也就难以对业主进行有效监控和激励。本应该作为政府投资项目全面管理者、参与项目建设的全过程管理、对项目管理的成败承担全面责任的项目业主，既没有充分的权利，也不可能承担全部的责任，因而出现了管理行为不规范和管理效益低下的结果。

不论政府投资项目还是非政府投资项目，业主的项目管理都是一个完整的系统工程，而我国目前的政府投资项目管理模式中，政府投资项目的业主没有完全的投资决策权，也不可能承担决策风险，因而无法对政府投资项目进行有效的管理，导致了一系列问题的产生，突出地表现在：一是政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，有时甚至投资越多效益越高，因而业主缺乏造价控制的动力；二是大量政府投资项目业主是由政府主管的职能管理部门派出代表组成的项目管理班子，由于项目业主的临时性，导致了管理水平的低下；三是对业主行为进行管理的政府职能部门之间相互交叉，又有严重的管理脱节，缺乏强有力的监督机构：四是业主行为不规范，往往促使资金分配部门很难根据项目的轻重缓急分配资金，项目决策的实施缺乏科学性；五是在现行的政府项目招投标制度中，大多数标底价格的制定依据是预算定额、费用定额等，与市场经济的要求不相适应，从而为腐败行为提供了机会；六是由于政府投资项目业主大多同时是使用单位，为了自身的利益，他们往往会要求设计部门提高设计标准和随意更改投资规模，从而导致投资超计划；七是项目法人(业主)实体缺位，难以受到投资责任约束机制的约束，并引发出诸如项目建设权责不统一，过多的行政干预，截留挪用和挤占建设资金等一系列问题。

3我国项目管理模式的发展趋势

改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。为进一步促进经济发展，我国政府持续实施大规模的投资计划，为保证这些项目取得好的效果，发达城市正在积极探索政府投资项目管理体制的新模式，并出现了工务局模式和代建制模式等两种较为有效的投资项目管理模式。与工务局模式相比，代建制模式理应成为政府投资项目模式改革的发展方向，其最大的优势在于体现了政府对其投资项目间接管理的原则，可以解决政府在政府投资项目管理中角色混淆的问题。因此，代建制将是未来我国政府投资项目管理的主要趋势。

任何一项制度都不是孤立存在的，一项制度的建立必须要求相应的配套制度作保障，否则该制度就不能充分发挥应有的作用。代建制虽说可以克服传统管理模式所带来的非专业化、低效率、低质量等弊端，通过专业化、集中化和市场化的管理，实现投资控制，保证质量和工期，同时有利于从体制上铲除腐败的土壤。但代建制是一种代理关系，必然存在代理风险。因此有必要通过建立与代建制相配套的制度以防范和控制代理风险。规范化的代建制模式及代理风险的有效防范要求制定一系列与之相适应的配套制度，具体包括：严格的工程造价管理制度；严格的施工监理制度；严格的专业人士管理制度：明晰的产权制度；严格的政府监管制度，以尽可能降低代理风险。在选择确定代建单位时，政府应通过招标方式来确定代建单位。由于代建单位招标不同于施工招标，为了确保中标后的代建单位能够代理项目业主履行项目管理职责，做好工程建设管理工作，保证政府投资计划落到实处，因此参加代业主投标对象不宜完全放开；同时，要通过规范化合同方式明确业主与代建单位的权利和义务，并对代建单位进行资质认证和有效监控，确保其行为规范。

参考文献：

[1]潘奇志政府工程投资控制的一种新模式，建筑经济，2005(6)：36-39，

[2]张雪匠工程项目管理的前期造价控制建筑经济2005(8)：91-94，

[3]刘志PPP模式在公共服务领域中的应用和分析[J]，建筑经济，2005(7)：13-18

[4]杨峰等，项目代建制与投资控制，中国工程咨询2005(5]：32—33

[5]陈余华，浅谈“代建制”工程建设管理中国工程咨询2005(5)：34—35