法律监督案件质量管理模式设计

李秀菲

[摘要]法律监督案件质量管理改革，必须重视检察管理理念的创新。通过创新，使管理措施符合司法管理工作的基本规律。同时，要用创新的理念来指导检察管理工作，建立起符合司法规律的案件质量管理模式，使理念的提升与实践工作的提升有机结合起来。

[关键词]法律监督；质量管理；模式设计

[中图分类号]D926.34[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)04—0095—02

检察机关的法律监督地位决定法律监督案件的质量不仅是检察工作的生命线，而且关系着全社会公平正义的维护，因此，检察机关应当通过加强法律监督案件质量管理，提高法律监督水平，增强法律监督的公正性和权威性。但目前的行政化管理机制、质量意识、评价系统、人力资源管理模式等因素在很大程度上影响和制约着检察机关法律监督案件质量管理工作的进一步发展。因此，需要更新理念，建立新的检察机关法律监督案件质量管理模式，使管理措施符合检察工作的发展规律。

一、创新组织结构，夯实案件质量管理基础

创新组织结构就是要形成新的法律监督业务管理、干部人事工作管理、检察行政工作管理三种模式。

1.法律监督业务管理模式。就是要充分利用现有的检察组织规程、办案流程管理机制和案件质量管理机制，进一步明确办案检察官、业务部门负责人、检察长的职责权限，通过法律监督功能与管理功能的分离，将检察官对案件的管理权统一纳入检察管理大体系中，接受整个管理体系的约束和监督，从而克服办案的随意性以及监督的滞后性、被动性。根据管理规律和检察规律，可以偿试建立检察官、检察长、检察委员会，外加参谋智囊结构和监督制约机制的“三元两翼”业务决策和责任模式。具体为：

首先，全面、彻底实行主诉(主办)检察官独立负责制。削减层级结构，实现组织结构的偏平化，既实现了检察权的配置科学化，又实现决策的科学化。

其次，是检察长。直接负责对主诉检察官的领导，并承担重大疑难复杂案件或具有较大社会影响案件的程序性问题。

第三，检察委员会。负责对重大复杂案件的决定权；负责对案件承办人员履行职责的合法性进行事后监督和评价；负责检察工作中重大业务工作的最终决策。

第四，进一步建立和完善检察决策的咨询机构，提高检察委员会的议事能力和质量。

第五，完善监督制约机制。这里的监督制约不仅包括内部监督，还包括外部监督。如检察长对检察官的监督，检察委员会对检察长的监督，人民监督员对自侦案件的监督等。通过检察业务管理中决策和责任机制的完善，真正落实谁承办谁负责、谁决策谁负责的管理要求。

2.干部人事工作管理模式。就是要实现检察人员的专业化和职业化，实行检察官、书记员、司法警察、司法行政人员的分类管理，建立充满生机与活力的用人机制，建立起以“职位”为核心的管理模式。而实现这种管理模式，对检察人员分类管理的基础和前提首先是进行职位分类。就是把检察院中常任的所有干警的职位，经过详细调查和评价，按照其工作种类和业务性质的不同，横向划分为若干类别和职级；再对各类别的职位按照其工作难易、责任轻重、所需干警资格和条件等因素，纵向划分出若干个高低不等的职级；在对各类别的职位分级的基础上，再将各类别的职级加以比较，划分各个类别的统一职等；最后，制订出“职位说明书”，以此作为干警的录用、考核、晋升、工资、培训等项管理工作的基础和依据。建立以职位为核心的检察人员分类管理模式，还应当建立完善的职位考核评价机制，在职位调查的基础上，根据职位分类因素的比较，对职位进行差序化的过程。它是检察院确立奖酬制度的一个重要依据。

3.检察行政工作管理模式。就是将检察业务工作以外的事务性工作从业务工作中剥离开来，通过后勤服务社会化、司法保障货币化、管理模式数字化和机构规模小型化，实现检察保障小机构、大服务的管理格局。

二、设定专司控制机构，整合案件质量管理

在以业务质量管理为中心的新思维指引下，按照检察一体化的原则，推行新的案件管理模式，关键在于必须对以办案为主要内容的检察业务实现集中管理。因此，成立专门的案件管理中心，专司案件质量控制，将计划、执行、监督和考核部门分开，是新型案件质量管理模式得以确立的标志，也是启动新型案件质量管理程序的关键。为了解决这个问题，一些实践探索大多通过设立专门的案件管理机构模式来解决。如，河南省郑州市金水区院和二七区院设立的案件管理中心、北京市海淀区院设立的督导室、深圳市院设立的案件管理处等。应当说，这些探索都是有益的，但是从组织结构精简高效的原则出发，这样的专门机构的设定还不是最优化的选择。因为，目前检察机关现有的职能部门中有完全胜任这一职能的机构——法律政策研究室(检察委员会办公室)，根本没有必要再设立其他专门机构。由法律政策研究室负责法律监督案件质量管理活动的计划、组织、协调、指导、检验、监督和考核工作的理由在于：首先，法律政策研究室是检察机关的综合业务机构，其职能性质与专司案件质量控制的组织机构的职能直接有关，且它是检察委员会和检察长的业务服务机构和参谋助手，由法律政策研究室担当专司案件质量控制的组织机构是正当其职。其次，如果另设一个机构，就会造成机构重叠、臃肿。再次，由法律政策研究室担任专司质量管理的职能部门在机构设置格局方面也会顺畅、合理。业务管理由法律研究室负责、干部人事管理由政治部负责、行政事务由办公室负责就会使检察管理得到顺畅、合理的设计。

在案件管理中心的定位方面。可以确定案件管理中心是检察长与检察委员会一体化管理办案的专门业务管理机构，调度、协调案件管理工作，是对检察长直接负责的办案管理助手。

在案件管理中心的主要职责方面。案件管理中心，是办案一体化管理的专门机构，负责案件质量活动的计划、组织、协调、指导、检验、监督和考核工作，具有案件监督管理的专有权，具体可分解为案件信息知情权、程序监控权、重点案件评价权、对部门管理职责的检查督导权，以及根据检察长授权进行的个案实体复查权。为了落实集中管理要求和办案督导制度，在各办案部门设立督导组或督导员，负责对本部门案件进行督导检查工作。督导员要对办案管理中心负责，使督导体系实现权责的内在统一。

三、设定程序和过程，规范案件质量管理

1.程序。法律监督案件质量管理的程序是指进行质量管理活动所规定的途径。案件质量管理体系应当对所有影响质量的活动(直接的和间接的)进行恰当而持续的控制。应当重视并采取预防措施以避免质量问题的发生。同时，也要重视发现问题后作出反应和实施纠正的能力。为此，应当制定质量体系的各项程序，使质量管理走上法制的轨道。案件质量管理的基本程序应当有以下四个阶段：第一个阶段

是制定计划。就是确定案件质量目标、质量计划、管理项目和拟定措施。第二个阶段是实施。就是按照预定计划、目标和措施及其分工，实实在在地执行，努力实现的过程。第三个阶段是检查。就是把实施的结果和计划的要求对比，检查计划的执行情况和实施的效果。第四个阶段是处理。即：总结经验教训、巩固成绩并对出现的问题加以处理。通过以上管理，使检察机关的案件质量管理的各个环节、各个方面有机结合，互相促进，形成一个整体。

2.过程。案件质量管理体系旨在实行全过程的质量控制。为此，首先应根据组织的特点确定案件质量周期，并将质量形成的全过程划分为若干个阶段，明确每个阶段的质量分目标，确定合理的工作程序和开展必要的质量活动，以确保案件质量在全过程中处于受控状态。为此，必须建立严格的案件流程监控管理规则，构建规范的案件流程管理模式，建立标准的案件流程考评机制。第一，以实现对办案活动的全过程控制和督导为目的，制定办案流程管理规范和办案督导制度。按照案件的诉讼流向，以受理、立案、审查、结案、移送、决定等环节为关节点，确定的工作规程。其运作程序是否科学、合理，是否便于操作，都将直接影响监控质量和监控效率。第二，以科学执法观为指导，构建新的办案质量标准和办案工作规范。在科学执法观的引领下，对检察机关办理的各类案件从实体、程序、行为和效果等四个方面制定可衡量的具体标准，为检察机关按新的执法理念办案提供具体可参照的标准。第三，以实现办案绩效管理为目标，建立科学的办案质量评估制度。实践表明，科学地评价办案质量既是提高检察机关办案质量的内在要求，也是激发办案人工作积极性，不断提高执法水平的重要因素。同时，办案质量考评活动也是办案管理的重要组成部分。制定办案质量评估制度主要包括制定两个方面的制度：一是依据《办案质量标准》制定《办案质量评估标准》；二是根据办案管理工作规律制定《办案质量考评程序》。

四、加强资源建设，保证案件质量管理

资源是案件质量体系的组成和基础。包括人力资源、技术装备及信息系统资源两个重要方面。

1.人力资源。为了重视人才资源的开发和投入。检察机关必须实施人本管理。做到以下几点：第一，要尊重人。激发所有检察人员的积极性、创造性。第二，要营造良好的用人环境。首先是要善于用人，实现人尽其才，才尽其用。其次，是要造就人才脱颖而出的环境。对人才的使用应该坚持“公平、公正、公开、竞争、择优”的原则。第三，要实现检察人员的自我管理，检察人员不再是在被动的规则束缚下工作，而是自动的完成自己应该做的事情。第四，建立办案人绩效档案制度，实施绩效管理。努力建立反映检察干警与检察机关共同价值观的、奖惩分明的、合理的法律监督案件质量管理的评价机制，造就质量文化氛围，这是有效实施全面质量管理的必要基础。

2.管理信息系统。随着以信息技术为标志的新科技革命浪潮的迅猛推进，知识、技术、信息日益成为推动社会变革的核心力量，而检察管理系统的高效运行越来越离不开信息资源的协同支持。因此，整合各种检察资源，建立有自己特色的现代检察管理信息网络系统，才能适应新形势的需要。要在实践中探索以信息化建设为手段、以检察业务为中心、以队伍管理为保障的“三位一体”检察管理新模式。第一，构建信息网络环境下的现代开放式、参与式的群决策支持系统。真正实现了决策主体之间的信息、智力和智慧的碰撞与整合。第二，以信息化为平台，提升检察队伍建设的科技含量，打造检察人才高地。第三，推进科技强检战略，提升检察业务管理的现代化水平。

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[责任编辑：敖红]