论制度因素对公共政策制定过程的影响

王圆圆

[摘要]制度既是公共政策得以运行的外在环境同时又是制度化了的公共政策。制度环境对于公共政策制定主体，公共政策标的群体以及公共政策本身的价值和策略选择都有一定的约束和限制作用。我们要正视制度因素对公共政策制定过程的影响：既要看到制度对于公共政策制定的限制性影响，也不应忽视公共政策对于制度的能动作用。

[关键词]制度；政策制定；约束和限制

[中图分类号]D601[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)04—0040—03

公共政策是政府调控经济社会运行的重要手段与工具。学术界对公共政策的研究始于20世纪50、60年代，在整个公共政策过程中，学术界对政策执行的研究文献较多，相反，对政策制定的研究则比较少，而政策制定却是影响政策目标达成与否的直接影响因素，倘若政策制定的不合理，政策执行无论多么有力，公共政策的目标依然无法达成。与此同时，在研究政策制定过程影响因素的文章中，又鲜有专门从制度的视角来分析政策制定过程影响因素的文章。但是，不可否认，制度确实是影响公共政策制定过程的重要因素：一方面，公共政策总是在一定的制度环境中制定的，同时，还要在一定的制度环境中被执行，既有的制度环境总是会对新的公共政策带来一定的约束和限制；另一方面，从公共政策与制度的内在关联来看，公共政策是还没有制度化的制度，制度是制度化了的公共政策。因此，从制度分析的视角研究制度对公共政策制定的影响有很大的必要性。那么，本研究即试图从制度分析的视角来研究制度因素对公共政策制定过程的影响，并试图理性的分析在现实的公共政策制定过程中我们应如何看待制度因素的作用。以上两个方面也正是本研究的两个亮点。

一、公共政策制定与制度的相关性

政策科学主要的倡导者和创立者哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰认为：“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”。而公共政策制定是一个由政策问题确定、政策目标设定、政策方案设计、政策方案的评估和择优、政策合法化等多个相互关联的环节构成的动态过程。查尔斯·E·林布隆指出：政策制定过程不仅仅是静态的阶段划分，而且强调了政策制定活动和过程的动态性。从而主张从政治的、经济的和社会的环境或背景着手，提出以“政策互动”这种动态的途径来分析和解释政策制定过程。换言之，公共政策的制定是一个动态的过程，它与政治，经济，社会的环境或背景有着复杂的互动。一般认为，影响公共政策制定过程的因素有政策主体因素，政策客体因素，环境和制度等因素。学者们大多注重从政策制定体制、环境、方法、工具和决策失误等角度进行分析，而很少从制度分析的视角研究制度因素对于公共政策制定过程的影响。

与之相反，制度分析一直是政治科学领域十分注重的分析方法。20世纪80年代，新制度经济学的兴起和发展使政治科学以及整个社会科学领域重新关注制度。新制度经济学的重要代表道格拉斯·C·诺斯认为，制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中的个人行为而制定的一组规章，依循程序和伦理道德行为准则，制度由正式制度和非正式制度组成。关于制度的起源，学者认为主要有内生途径和外生途径两种，所谓内生途径就是指有些制度由人类社会长期的生活经验，风俗习惯，文化礼仪等积累，演化而来，外生途径是指制度的形成是由一批社会生活的代理者设计出来并强加给其成员的。

基于以上分析，我们不难看出，制度与公共政策的制定过程有着紧密而重要的关联，具体而言，主要可以体现在以下两个方面：

其一，制度是公共政策制定过程的外在环境。如上所述，制度即是约束人与人之间关系的正式制度和非正式规则的总称。既然如此，人们的各种行为都会受到制度的约束，我们总是在一个充满制度的环境中进行着各种活动，因此，公共政策制定过程也是在一个充满制度的环境中进行的，公共政策的制定活动必须时刻考虑到制度环境的约束和激励，制度是公共政策制定活动的外在环境。

其二，公共政策是还没有制度化了的制度，制度是制度化了的公共政策。从公共政策与制度的内在关联来看，倘若说公共政策能够有效地调控社会经济的运行发展，能够解决政策问题实现政策目标，政策制定者会考虑将其固定化以进一步促进政治经济的发展，这也即制度产生的外生途径。在这个意义上，我们可以说，公共政策是还没有制度化了的制度，制度是制度化了的公共政策。

二、制度因素对于公共政策制定过程的影响

如上所述，关于制度与公共政策的关系：一方面，制度是公共政策制定和执行的外在环境；另一方面，某些公共政策又会进一步固定化为制度，进而成为新的公共政策运行的外在环境。基于制度与公共政策之间的复杂关系，我们有必要了解制度对于公共政策的制定具体而言有那些影响。如果说公共政策的制定是政策制定主体与政策标的群体在社会政治经济以及制度环境的影响下博弈的结果，那么，我们在分析制度对于政策制定过程的影响时就要从以下三个方面来分析，也即制度对于公共政策主体的影响，制度对于公共政策标的群体的影响以及制度对于公共政策本身的影响。

(一)制度环境对公共政策制定主体的激励和限制

一个人只能在现实的制度结构所规定的制度条件的约束下进行活动，同样的，任何公共政策的制定也是在一个充满制度的环境中进行的，政策制定主体不能脱离已有的制度环境来进行政策的制定活动，于是，公共政策的制定必然受到既有制度的约束和影响。制度主义学者认为，制度的存在本身就是对某种权力结构的确认，在这种权力结构中，一些人处于有利地位，一些人处于不利地位，制度并不平等的对待处于制度结构和制度网络中的所有政治行动者。因此，并不是所有的政治议题都会进入政策议程，制度总会使一些政治议题易于进入政策议程而使另一些政治议题则不容易进入政策议程。也即，制度使不同的政治行动者具有不同的政治资源和行动能力，相应的，不同的政治行动者对政策制定过程就会有不同的政治影响力，从政治议题进入公共政策议程与否到公共政策方案合法化的整个过程都将存在这种影响。在中国，我们通常说，公共政策的构成是党的决策加上人大决策再加上行政决策，既然如此，公共政策的制定主体的构成应该是党的决策机构，全国人大及其常委会以及地方各级人民代表大会，国务院以及地方各级人民政府。但是，这些政策制定主体在政策制定过程的地位以及功能作用是不一样的，主要原因就在于制度环境的约束。具体而言，全国人民代表大会制度是我国根本的政治制度，同时，我国实行议行合一制，国家行政机构由立法机构产生并对立法机构负责。再者，共产党组织参与政府决策，党在人民代表大会制度中的领导作用主要体现为：(1)国家的一切重大问题，都由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决策；(2)党的中央领导人——政治局常委兼任全

国人大常务委员会委员长；(3)党培养、选拔优秀干部到人民代表大会等国家机关去工作。如此而言，我们便不难理解党的决策机构在公共政策制定主体中的优势地位。在实际情况中，以党的决策为主也是中国公共政策制定过程的最大特点。

(二)制度对公共政策标的群体的约束和限制

制度对于公共政策标的群体的影响类似于制度对于政策制定主体的影响。如果说制度对于政策制定主体的影响主要体现在制度结构使得不同的政策制定主体有不同的影响力和话语权，其中一些行动者具有相较于其他行动者更大的优势，那么，制度对于政策标的群体的影响则主要体现在制度结构使得政策制定主体与政策标的群体具有不同的政治资源和能力，从而使得政策标的群体的利益难以在公共政策中得到体现，影响公共政策的公共性。由于制度本身对于不同的行动者施加了不同的激励和约束，所以政策标的群体往往不像政策制定主体可以有那么强的影响力和话语权。尤其当公共政策本身会给政策标的群体带来不利影响时，为了减少政策执行的阻力，政策制定主体往往会选择话语权小，行动能力差，没有或者少有政策发声管道的群体作为公共政策的标的群体。日渐频繁的邻避抗争当是这方面的绝好例证。所谓邻避(NIMBY，not-in-my-backyard)即是指垃圾场、核电厂、殡仪馆等设施的存在会给当地居民的生活、心理、荣誉等带来诸多负面影响，从而激发他们的厌恶情绪，滋生“不要建在我家后院”的心理，自发达成受害共识，从而自觉形成抗争的现象。通俗的说，就是指有些公共设施的设置会带来普遍的利益，但是这些邻避设施带来的成本却由少数的居民来承担，于是引发居民的受害共识而带来的情绪化反应。基于现有的关于邻避现象的研究资料，我们可以知道，在引发邻避抗争的公共政策制定的过程中，普遍存在着政策标的群体没有参与渠道或存在参与困境(邻避抗争一般与环境价值权有关，而有关的环境影响评价技术与标准又有很高的门槛要求，于是，即使受害居民有机会参与，那么，他们也没有能力去参与政策制定或者为政策制定提出自己的建议或意见，况且，现有的制度又并没有为他们提供参与机会，因为，倘若这些人有参与机会，那么，政策标的群体就会另有选择，这即参与困境)，发声能力比较差的情况。众所周知，公共政策的制定是一种体制内的活动，而制度内在的使不同的行动者有不同的资源，于是，有些时候政策标的群体即使受到了伤害，依然无法在体制内找到救济渠道。

(三)制度对公共政策本身的约束和限制

如前所述，按哈罗德·D·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰的说法，公共政策是一种含有目标，价值和策略的大型计划，那么，我们便可以从以下几个方面分析制度对公共政策本身的影响。其一，制度影响公共政策的价值选择。历史制度主义者认为，制度本身内涵着价值和偏好，新的公共政策要在既有的制度结构中制定，同时，要利用既有制度提供的组织基础来运行，于是，新的公共政策在价值上不能与既有制度结构相冲突，至少，必须要翻译成符合现有的制度结构的口味才能被采纳，所以，有学者更是认为，公共政策的过程就是新观念被既有的制度结构扭曲和变形的过程。其二，制度影响公共政策的策略选择。任何一项公共政策的制定其目标都是为了解决政策问题，但是，达到政策目标的方案选择却是多种多样的，在政策方案的评估和优选过程中，我们始终不能忽视制度结构的约束和意识形态的限制。要使得政策方案能够有效的被采纳和有力地被执行，政策方案所选择的策略要与既有的制度至少是不冲突的。如此说来，我们最终选择的政策方案可能并不是能够解决政策问题达到政策目标的最佳方案，但却是最适合的方案。这两个方面同时可以也说是非正式制度对于公共政策的影响。组织文化，组织价值观，意识形态等等都是难于改变的因素，它们对于公共政策与制度创新会有着弥散性的影响。

三、启示：正视制度对于公共政策制定的影响

制度因素对公共政策过程有一定的约束和限制作用，它使得政策制定主体中的某些行动者具有相较于其他行动者更大的优势和能力，它使得政策标的群体即使受到伤害也难以甚至无法在体制内找到救济渠道，它同时也使得公共政策本身的价值理念和策略选择至少不能与既有制度结构相冲突。但是，这也并不意味着公共政策的制定在面对制度的约束时束手无策，只能被动的接受。事实上，如前所述，在制度与公共政策的关系中，除了制度作为公共政策制定和执行的外在环境之外，有些公共政策同时是某种制度的初始选择，也即，公共政策对制度的发展有一定的能动作用。如果说，制度本身就是对某种既定的权力结构的确认与固定化，那么，这也并不意味着经由既有制度确认的权力结构中的弱势群体永远不会改变其地位，原因就在于：其一，制度即便有路径依赖也并非一成不变。制度是对某种权力结构的确认，而权力结构并非一成不变，制度所确认的权力结构中的弱势群体总是要求提高自己在权力结构中地位，当社会经济环境提供了有利的时机，弱势群体几乎总是会挑起冲突，改变自己在既有权力结构中的弱势地位，同时希望将改变后的新的权力结构以制度的形式重新确认。如果说权力结构是处于动态的发展中，那么，制度便也不会一成不变；其二，制度即便还没有发生改变，也并不意味着弱势群体在现有的制度结构中永远弱势。如上所述，既有制度只是对先前的权力结构的确认，随着经济社会的发展，新生的社会力量会不断成长起来，他们可能无力改变既有的制度，但是他们可以将自己的价值理念和自己的利益糅合进后来的公共政策。也即，在既有制度结构中处于弱势地位的行动者可以借助公共政策来保护自己的权益。其三，即便制度的约束和限制能够使得制定公共政策的初始观念发生扭曲和变形，那么，这也同时意味着新制定的公共政策使得既有制度的效力发生了弱化。新制定的公共政策在价值理念和策略选择上即使不是与既有制度结构所内涵的价值理念相冲突的，至少也是不一样的。也即，公共政策的改变是使得既有制度摆脱路径依赖的初始选择。

因此，在现实的公共政策制定过程中，我们要客观看待制度因素对于公共政策制定过程的影响，既要看到既有制度对公共政策的约束和限制，同时也不能忽视公共政策本身的能动作用。另外，制度本身作为约束人们之间关系的准则，也使得政治行动者的政治行为正常有序的进行，为减少交易成本发挥了积极作用。因而，要努力利用制度所提供的积极因素，减少消极因素的负面作用。

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[责任编辑：杜宇]