会计法实施过程中存在的问题及对策

陈晓晖

摘要:在中国经济体制改革与对外开放的进一步深入之后,对于会计水平的要求也日渐提高。不仅在会计制度中,所表现的不足与弊端迫切需要立法解决,还有在会计信息失真与会计舞弊行为于转轨与开放过程中所带来的严重后果,也正日益受到重视。因此在规范会计法的必要性与紧迫性上达成了普遍共识,本文就现行会计法实施过程中存在的问题及对策进行了探讨。

关键词:会计法;实施;监督

会计是经济管理和财务管理的重要组成部分,会计所提供的信息是合理决策的重要依据,所以会计行为需要规范化,会计事务的处理需要有权威的“统一规则”,以求会计信息之间的可比较性,藉以提供各经济组织作合理决策的依据,这也就是必须将会计管理纳入法制化的轨道的重要理由之一,制定并完善《会计法》就成为经济发展、会计进步的必然需要。

一、《会计法》在实施过程中存在的主要问题

1.会计主体内外责任承担划分不明确。会计法明确规定单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。但在责任承担上并未明确会计人员外部责任,在法律责任的规定上,多次提到“直接负责的主管人员和其他直接责任人员,对其中的会计人员”。这种规定隐含着对信息质量,除单位负责人外,还有其他直接责任人员,而这里的其他直接责任人员很难说不是指会计人员。因为,从会计信息生成到对外报批,会计人员始终贯穿其中,是当然直接责任人员。

2.承担责任的方式不充分。会计环境的改变和对会计信息不同认识而产生的法律冲突中,有关民事责任承担的规定,尤其是证券市场,投资者承担很大的风险。但投资者愿意接受的是企业经营中的不确定性风险,而非人为造假带来的风险。近几年证券市场上发生的一些造假大案,使投资者损失惨重。证监会仅对上市公司罚款了事,而上市公司的管理层却未对违反行为承担相应责任。

3.财政、税务、证券等部门监督权的责任规定过于笼统,可操作性差。当前会计法在规定财政、税务、证券等多元监管部门的同时,也规定了避免重复查账的做法,但很难体现可预测性。加上缺乏完整的法律规范,因此会计法律制度节省交易费用的优越性无法充分发挥。

4.刑事责任与行政责任界限不清。《会计法》第十三条规定:“会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料,必须符合国家统一的会计制度的规定。”“任何单位和个人不得伪造、变造会计凭证、会计账簿及其他会计资料,不得提供虚假的财务会计报告。”其中,“虚假的财务会计报告”,是指违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定,根据虚假的会计账簿记录编制财务会计报告以及对财务会计报告擅自进行没有依据的修改。对于提供虚假财务会计报告的行为,依照《会计法》第四十二条、第四十三条和第四十五条的规定,有关责任人要承担相应的刑事责任或行政责任。至于判断追究的是刑事责任还是行政责任,关键在于违规行为是否构成了犯罪。然而,违规行为在什么情况下构成犯罪并被追究刑事责任,《会计法》第四十三条、第四十五条以及《刑法》第一百六十一条都还没有设定一个可操作的量化标准。

5.《会计法》第四十六条规定“单位负责人对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的会计人员以降级、撤职、调离工作岗位、解聘或者开除等方式实行打击报复,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分。对受打击报复的会计人员,应当恢复其名誉和原有职务、级别”。如果“单位负责人打击报复依法履行职责的会计人员”的违法行为构成犯罪,应按《刑法》第二百五十五条的规定追究其刑事责任。但是,如果“单位负责人打击报复依法履行职责的会计人员”的违法行为不构成犯罪,则按《会计法》第四十六条的规定追究单位负责人的行政法律责任。第四十六条有如下几点不足:(1)若单位负责人的身份不是国家工作人员,则无法对其进行处理。(2)由单位负责人所在单位给予其行政处分是很难实现的。(3)由哪个单位或部门来认定单位负责人的违法行为,第四十六条没有做出规定。(4)单位负责人打击报复会计人员的某些具体行为很难认定。《会计法》第四十六条的规定不利于追究单位负责人的法律责任,也不利于规范会计行为,治理假账,因此应该修改。在修改时应注意三个问题:一是明确违法行为,使其具有可操作性;二是明确行政责任的实施主体,使其具有科学性和合理性:三是应有行政处罚的规定,使不具有国家工作人员身份的单位负责人打击报复会计人员但不构成犯罪时也承担行政法律责任。

6.尽管新《会计法》对法律责任作了较大修改,从第四十到四十六条列举了应当承担行政责任的具体违法行为,而且在上述每一条中都提到如果情节严重、构成犯罪,要依法追究其刑事责任。但我国《刑法》并没有对上述所有行为单独明确规定为犯罪、追究刑事责任,仅有提供虚假财务报告罪、打击报复会计人员罪。所以在具体执法过程中,虽然执法人员发现一些单位会计数据失真、假账真算、真账假算、虚盈实亏或虚亏实盈等问题较为突出,但苦于无相关法律条文规定而难以对这些单位予以严惩,使出现这些问题的主要负责人和直接责任人逃脱法律的制裁,对发现问题的最终处理往往是以罚代刑、或轻微罚款了事,甚至不了了之。这无疑会严重影响新《会计法》的严肃性和权威性。建立健全执法机制,确保新《会计法》的严肃性与权威性:一方面,应呼吁立法机关尽快出台一些与新《会计法》执法相衔接配套的法律条文,使执法人员在执法检查时有据可查;另一方面应确保执法的严肃性,树立新《会计法》的权威。

二、完善会计法的建议与对策

1.应规定由单位负责人单独负责对外报批的会计信息质量。第一,符合法的责权利相统一原则。会计信息审批报出的决定权理应由单位负责人负责。这种做法在我国其他法的规定中也能找出依据,如《国家赔偿法》。国家承担赔偿责任,是以行为违法为归责标准,而不论行为人有无过错。第二,单位负责人有完善内部监督

管理机制的激励。近年来,许多经济犯罪案件,都反映出一个严重问题,即单位内部控制与会计基础工作薄弱,内部控制制度执行不力。因此,明确赋予会计人员承担内部职责,外部责任全由单位负责人独立承担,单位负责人为保证本单位提供的信息质量的唯一选择就是完善内部监控机制。而且,由单位负责人单独承担对外报批的会计信息质量,会锻炼出越来越多懂一定专业知识的职业管理人员。

2.应建立相应的损害诉讼赔偿机制。应该允许受虚假信息侵害的权利人向虚假信息责任人,如上市公司、注册会计师事务所、证监会等提起赔偿诉讼。在处罚违法单位的同时,更应该加重对违规的高层管理责任人的处罚。

3.加强体制改革。(1)组织体制改革,提高会计管理部门组织地位和管理职能。扎实有效地开展会计委派制、村账乡管及财政集中支付等财务、会计管理改革试点工作。从根本上制止行政长官及企业领导者授意、指使会计人员捏造会计信息的违法违纪行为,以最终堵塞以权谋私、权钱交易的信息漏洞。(2)改革会计人员管理,建立“会计行为管理中心”,把会计人员纳入行业管理轨道,并自觉接受行为自律组织的约束,主动服从行业管理。

4.加强会计素质培养。单位负责人应提高自身素质,《会计法》明确规定了单位负责人要对本单位会计行为负责。随着法律制度的建立和现代管理的内在要求,熟悉掌握会计法律和财会知识,已经成为对管理人员的基本要求,单位负责人不懂财务、不懂法,以“外行”领导“内行”,无法对本单位会计行为负责,极容易出现违法行为。

5.加强执法力度。当前应依法狠抓对会计违法的检查处理,各级法院、检察院应设置会计法庭、会计检察科,在会计管理部门的配合下,专门从事会计司法,加强对会计信息违纪违规问题的深入查处。同时公安、检察院、法院等部门对一些打击报复会计人员的事件,要严肃处理,为会计人员创造敢于秉公执法的良好工作环境。加大政府监督和社会监督力度。《会计法》虽然对政府监督和社会监督作出了明确规定,尤其是规定了注册会计师审计和财政部门对注册会计师审计质量实施再监督,但更关键的是如何实施监督职能。财政部门与审计、税务、司法等部门应在分工协作的基础上,采取措施,齐抓共管,认真查处会计工作中的违法违纪行为。

参考文献:

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(作者单位:河北省永年县财政局)